Nuevo manual para gobernar el mundo

¡ª ?Cree que la quema de combustibles f¨®siles provocada por el hombre est¨¢ calentando peligrosamente el planeta?

¡ª Ni siquiera lo s¨¦. No soy un cient¨ªfico.

Fue una contestaci¨®n de ocho palabras, pero tuvieron el efecto de ocho clavos en el ata¨²d de la reputaci¨®n del Banco Mundial. Cuando, el pasado mes de septiembre, su presidente, David Malpass, se apunt¨® al juego del nihilismo clim¨¢tico del partido Republicano al que le deb¨ªa el puesto, muchos decidieron que era hora de romper la baraja. ¡°?Necesitamos un nuevo l¨ªder del Banco Mundial, por el amor de Dios! ?No podemos tener a un negacionista clim¨¢tico al frente del Banco Mundial!¡±, estall¨® Al Gore poco despu¨¦s en un evento organizado por The New York Times.

Malpass recul¨®, pero el da?o ya estaba hecho. El fiasco clim¨¢tico se sumaba a una sucesi¨®n de cr¨ªticas por la ineficacia del Banco en materia de reducci¨®n de la pobreza o por su escaso apoyo a pa¨ªses de renta media asfixiados por la deuda postpand¨¦mica. A principios de este mismo a?o se anunciaba un ¡°nuevo programa de reformas¡± que incluye la reestructuraci¨®n de buena parte de su equipo directivo, pero no de su presidente.

No hay nada excepcional en la crisis del Banco Mundial. Las instituciones econ¨®micas internacionales llevan a?os en el ojo de un hurac¨¢n que est¨¢ barriendo el modelo de gobernanza multilateral como lo conocimos. Las dos ¨²ltimas d¨¦cadas han sido testigo del debilitamiento econ¨®mico, pol¨ªtico y narrativo de un sistema construido tras la Segunda Guerra Mundial y que tuvo su apogeo en el per¨ªodo de hiperglobalizaci¨®n (tal como lo acu?¨® Dani Rodrik) de los a?os noventa.

El comunitarismo global y sus instituciones han respondido mal a una sucesi¨®n de desaf¨ªos existenciales: crisis financieras, proliferaci¨®n de la desigualdad y la precariedad

Desde entonces y hasta ahora, el comunitarismo global y sus instituciones han respondido mal a una sucesi¨®n de desaf¨ªos existenciales: crisis financieras, proliferaci¨®n de la desigualdad y la precariedad, reacci¨®n nacionalpopulista y retorno del proteccionismo. Como un sistema vascular envejecido, el r¨¦gimen multilateral ha reaccionado a estas crisis de manera lenta y con una extraordinaria rigidez, incapaz de reflejar la evoluci¨®n de los mapas globales de poder y las aspiraciones de actores no gubernamentales.

Todos los intereses comunes ¡ªdesde la seguridad energ¨¦tica a la paz¡ª se resienten con esta deriva, pero en pocos territorios los efectos pueden ser m¨¢s graves que en el del desarrollo sostenible. Para ser claros, la lucha contra la pobreza no necesita un contexto hiperglobalizado ¨Cmucho menos uno de corte neoliberal¨C pero en ning¨²n caso puede prescindir de mecanismos multilaterales de toma de decisiones y gesti¨®n de recursos. Todos y cada uno de los grandes desaf¨ªos del desarrollo ¨Cseguridad alimentaria, movilidad humana, salud global, emergencia clim¨¢tica¨C precisan de acciones concertadas y garant¨ªas de una respuesta ajustada a las capacidades y necesidades de cada parte.

Hoy existe un consenso razonable en que lo que tenemos no cumple esos objetivos, si es que alguna vez lo hizo. Se extiende la percepci¨®n de que Naciones Unidas y su Consejo de Seguridad reflejan un mundo que ha desaparecido. Algunas de las principales agencias de desarrollo, como la UNESCO (educaci¨®n), el PNUD (pobreza) o la propia Organizaci¨®n Mundial de la Salud (OMS) son caricaturizadas como actores inanes con un alto coste para los contribuyentes. Y los organismos econ¨®micos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, parecen alimentar los problemas de los pa¨ªses pobres con recetas monotonales de ajuste, mientras acuden tarde y mal al rescate cuando estos se ahogan en crisis.

Iliana Olivi¨¦, investigadora principal del Real Instituto Elcano para pol¨ªticas de desarrollo y profesora de la Universidad Complutense de Madrid, encuentra una explicaci¨®n a este sentimiento: ¡°Quien tuvo, retuvo. Y el sistema multilateral que tenemos hoy se gest¨® al calor del optimismo antropol¨®gico que reinaba tras la Segunda Guerra Mundial. Los retos del desarrollo se percib¨ªan m¨¢s simples de lo que eran. De hecho, eran menos complejos de lo que son hoy.¡±

Todos y cada uno de los grandes desaf¨ªos del desarrollo ¨Cseguridad alimentaria, movilidad humana, salud global, emergencia clim¨¢tica¨C precisan de acciones concertadas

Por si fuera poco, y para asombro de quienes consideramos que la Agenda 2030 se est¨¢ quedando en una relaci¨®n de buenas intenciones, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) se han convertido en una improbable arma arrojadiza de las guerras culturales. Una parte minoritaria pero tumultuosa de la opini¨®n p¨²blica ven en el c¨ªrculo multicolor un s¨ªmbolo de la amenaza ¡°globalista¡± y un objetivo a batir.

Justificadas o no, estas cr¨ªticas han ido calando en el ¨¢nimo de las audiencias. De acuerdo con la encuesta que realiza el Pew Research Centre desde 2004 en 20 pa¨ªses de la OCDE ¨Cde los que depende la financiaci¨®n del sistema¨C, la opini¨®n sobre Naciones Unidas ha empeorado de forma significativa en todos los casos menos en el del Reino Unido. Lo interesante es que los indicadores repuntan durante los dos ¨²ltimos a?os como consecuencia de la pandemia, lo que sugiere que la percepci¨®n de riesgo colectivo lleva a la gente a apreciar las respuestas e instituciones comunes.

Este efecto inesperado de la covid-19 ofrece una pista interesante sobre nuestras opciones. Ante la crisis del sistema de cooperaci¨®n internacional, los acad¨¦micos de la Kennedy School de Harvard Dani Rodrik y Stephen Walt propon¨ªan en un reciente art¨ªculo para Foreign Affairs la siguiente encrucijada: una posibilidad es aceptar un escenario de competici¨®n acelerada ¨Centre China y EEUU, entre autocracias y democracias liberales, entre potencias comerciales¨C, la remilitarizaci¨®n de medio planeta y la brecha digital; la otra es apostar por un modelo renovado de multilateralismo que acepte la competencia (feroz, incluso) en algunos ¨¢mbitos, pero garantice la cooperaci¨®n donde esta es aceptada como imprescindible: cambio clim¨¢tico, salud global o uso de armas de destrucci¨®n masiva, por ejemplo. Se trata de reconstruir mejor el multilateralismo, como sugiere un t¨¦rmino que se ha hecho popular entre los acad¨¦micos del desarrollo.

La virtud de ese nuevo orden internacional reside en un triple equilibrio: entre los Estados que deben garantizar su legitimidad; entre los componentes de una agenda que debe resultar relevante pero asumible; y entre los actores que deben facilitar la viabilidad de esta. Menos reglas del juego, pero m¨¢s claras. Tambi¨¦n compromisos adaptados a las necesidades de los pa¨ªses ¨Cun principio groseramente ignorado en el proceso de liberalizaci¨®n comercial, por ejemplo¨C, partenariados innovadores e instituciones con dientes para garantizar su cumplimiento.

Se trata de un equilibrio delicado y complejo, pero no imposible, como demuestra el campo de la salud global. Despu¨¦s de tres a?os de una pandemia devastadora, muy pocos ponen en duda la necesidad de un sistema cooperativo de prevenci¨®n y respuesta ante riesgos sist¨¦micos de salud. Tampoco es muy discutible que el organismo multilateral de referencia, la OMS, y sus brazos regionales han demostrado estar pobremente preparados para desaf¨ªos de este tipo. Sus limitaciones fueron suplidas por la acci¨®n concertada de un pu?ado de organizaciones p¨²blico-privadas nacidas en este siglo, como el Fondo Mundial, GAVI o CEPI. Impulsados por la filantrop¨ªa internacional y por mecanismos informales de gobernanza ¨Ccomo el G20¨C estos nuevos actores han demostrado un talento disruptivo para atraer recursos y actuar a escala, movilizando a gobiernos del Norte y Sur global, compa?¨ªas privadas y agencias internacionales.

Esto no significa que se deba prescindir de la OMS. Al contrario, la pandemia ha puesto de manifiesto la necesidad de un organismo internacional fuerte, representativo y con iniciativa pol¨ªtica. El asesor especial en salud del Centro Sur de Ginebra, Germ¨¢n Vel¨¢squez, lamenta ¡°la incapacidad de la OMS de ejercer su papel de gobierno de la salud mundial¡±. ¡°No se puede gobernar con recomendaciones de buena voluntad¡±, a?ade. ¡°Es necesario poder emitir directivas y normas de car¨¢cter vinculante¡±. Esta constataci¨®n es la que ha abierto la puerta al proceso de reformas de la salud global m¨¢s prometedor en d¨¦cadas. A pesar del estado pol¨ªtico de excepci¨®n creado por la guerra en Ucrania, en este momento se discute la transformaci¨®n del sistema de gobernanza y financiaci¨®n de la OMS, se ha abierto la negociaci¨®n de un Tratado Internacional de Pandemias y proliferan las iniciativas para fortalecer la capacidad de respuesta de las regiones de menos recursos, como ?frica.

Otros sectores del desarrollo han demostrado tambi¨¦n una relativa capacidad de adaptaci¨®n. Las negociaciones contra el calentamiento global se rigen por la Convenci¨®n Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Clim¨¢tico (UNFCCC, por sus siglas en ingl¨¦s) y el Acuerdo de Par¨ªs de 2015, y se estructuran alrededor de las Conferencias anuales de las Partes (COP). Sin embargo, el proceso oficial se ha beneficiado de manera creciente del asesoramiento t¨¦cnico de la comunidad cient¨ªfica ¨Ca trav¨¦s del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Clim¨¢tico (IPCC, por sus siglas en ingl¨¦s)¨C y de la permeabilidad a otros actores privados e institucionales.

Si queremos seguir caminando hacia adelante, estamos obligados a adaptar las reglas e instituciones internacionales a la realidad y los desaf¨ªos de nuestro tiempo

Las negociaciones oficiales han ido en paralelo a una fren¨¦tica actividad para regular y estimular la contribuci¨®n de estos actores. La OCDE, el G20 y el FMI han sido claves para definir mecanismos fiscales y de mercado que estimulen la reducci¨®n de emisiones y la inversi¨®n en energ¨ªas renovables. La comunidad financiera ha respondido de manera incremental a estos est¨ªmulos y a la presi¨®n creciente de los ciudadanos a trav¨¦s de inversores institucionales conscientes de su responsabilidad. Esta forma de gobierno de un bien p¨²blico global como el clima responde menos a las razones de poder duro y formal que a la gesti¨®n inteligente de los intereses y capacidades de todas las partes.

?Podemos afinar y extender estos modelos? La gobernanza multilateral del siglo XXI precisar¨¢ mejores ideas y mecanismos innovadores de colaboraci¨®n, pero su ¨²nico fundamento no es muy diferente del que expresaba el secretario del Tesoro estadounidense Henry Morgenthau Jr. en la clausura de la conferencia de Bretton Woods (julio de 1944): ¡°Existe la curiosa noci¨®n de que la protecci¨®n de los intereses nacionales y el desarrollo de la cooperaci¨®n internacional son filosof¨ªas contrapuestas; de que, de un modo u otro, los hombres de diferentes naciones no pueden trabajar juntos sin sacrificar los intereses de sus naciones particulares. (¡­) Sin embargo, ninguno de nosotros ha encontrado incompatibilidad alguna entre la devoci¨®n a sus propios pa¨ªses y la acci¨®n conjunta. Al contrario, hemos comprobado que la ¨²nica salvaguardia real de nuestros intereses nacionales reside en la cooperaci¨®n internacional¡±.

Bretton Woods logr¨® que 44 pa¨ªses aliados acordaran la creaci¨®n de un sistema de instituciones y reglas que promoviese la estabilidad financiera y el progreso econ¨®mico en el per¨ªodo de posguerra. Con sus virtudes y limitaciones, estas y otras organizaciones creadas en esos a?os han sostenido uno de los per¨ªodos m¨¢s pr¨®speros, pac¨ªficos y estables de la historia de la humanidad. Si queremos seguir caminando hacia adelante, estamos obligados a adaptar las reglas e instituciones internacionales a la realidad y los desaf¨ªos de nuestro tiempo. El gobierno global de nuestros intereses comunes no es discutible, pero s¨ª el modo en que este debe ser ejercido.

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