Claves para entender el canje de deuda por naturaleza

De media, la deuda externa se est¨¢ comiendo m¨¢s del 40% del presupuesto de pa¨ªses del Sur Global, justo cuando el mundo debe movilizar trillones de euros cada a?o para enfrentar el cambio clim¨¢tico, la p¨¦rdida de biodiversidad y la degradaci¨®n de tierras. A d¨ªa de hoy, 28 de los 50 pa¨ªses m¨¢s vulnerables al cambio clim¨¢tico tienen un elevado riesgo de caer en la bancarrota.

En este contexto, desde el final de la pandemia de covid-19 est¨¢n resurgiendo con fuerza los canjes de deuda por naturaleza ¡ªuna f¨®rmula que ech¨® a andar en la d¨¦cada de los ochenta. A grandes trazos, estos canjes proponen perdonar parte de la deuda de un pa¨ªs a cambio de que este destine el dinero a proyectos clim¨¢ticos o ambientales acordados con el acreedor.

En 2023, Ecuador cerr¨® el primer canje de deuda de la historia con un valor superior a los 1.000 millones de euros a cambio de reforzar la protecci¨®n de las islas Gal¨¢pagos, y es probable que anuncie otros dos antes de los comicios de 2025, seg¨²n han indicado a este diario expertos consultados como Daniel Ortega, coautor de diversos informes que analizan el canje en Gal¨¢pagos. En paralelo, pa¨ªses del Pac¨ªfico africano est¨¢n barajando el primer canje regional del mundo para proteger sus ecosistemas costeros y marinos a cambio de una reducci¨®n de deuda.

En las ¨²ltimas cuatro d¨¦cadas, se han realizado m¨¢s de 145 canjes en una treintena de pa¨ªses, la mayor¨ªa de ellos en Am¨¦rica Latina y el Caribe, pero tambi¨¦n en pa¨ªses africanos como Cabo Verde, Gab¨®n y Seychelles. Ello ha reducido el valor nominal de la deuda en unos 3.500 millones de euros a nivel mundial, seg¨²n el Banco Africano de Desarrollo, y se estima que nuevos canjes podr¨ªan desbloquear 95.000 millones de euros para la acci¨®n clim¨¢tica en los pa¨ªses con mayor riesgo de impago.

A d¨ªa de hoy, 28 de los 50 pa¨ªses m¨¢s vulnerables al cambio clim¨¢tico tienen un elevado riesgo de caer en la bancarrota.

Sin embargo, el potencial de los canjes viene acompa?ado de controversias. En plena cumbre del clima de Naciones Unidas, voces expertas exigen reformas en unos acuerdos que ven arriesgados para los pa¨ªses del Sur Global, y abogan por alternativas para afrontar la crisis mundial de deuda en un contexto de emergencia planetaria. Estas son las claves para entender mejor los canjes por naturaleza:

?Los canjes de deuda por naturaleza son siempre entre pa¨ªses?

En su forma m¨¢s simple, los canjes pueden negociarse entre pa¨ªses cuando uno adeuda al otro. Pero con los a?os se han ido desarrollando mecanismos m¨¢s complejos para reestructurar deudas que los pa¨ªses tienen con financiadores privados, como los compradores de sus bonos de deuda p¨²blica. Estos bonos se compran y venden en mercados secundarios y su precio depende riesgo de impago de la deuda soberana. La inestabilidad pol¨ªtica y econ¨®mica de un pa¨ªs deudor dispara el riesgo de impago y hunde el precio de los bonos, lo que, de forma perversa, crea las condiciones ideales para que se d¨¦ un canje.

?C¨®mo funcionan los canjes que implican al sector privado?

Los mecanismos de canje son cada vez m¨¢s complejos. Con frecuencia, la negociaci¨®n no se da con pa¨ªses, sino con los tenedores privados de la deuda. Un escenario com¨²n es el siguiente: una ONG de conservaci¨®n internacional compra los bonos de deuda p¨²blica de un pa¨ªs a un precio muy rebajado (como el riesgo de impago es tan alto, los inversores prefieren quitarse los bonos de encima porque es mejor cobrar poco que no cobrar nada). Entonces, la ONG pide al gobierno que ingrese el dinero adeudado en un fondo que ella misma administra para financiar proyectos de conservaci¨®n en el pa¨ªs. Este es el caso del canje de 2023 en las Gal¨¢pagos.

?Qui¨¦n participa en los canjes?

Adem¨¢s de ONG, suelen participar bancos comerciales y de desarrollo, inversores privados an¨®nimos, aseguradoras, organizaciones multilaterales y una larga lista de consejeros legales y financieros. Tambi¨¦n se invita a participar a entidades de gobierno y de la sociedad civil locales ¡ªaunque en casos como el de las Gal¨¢pagos son minor¨ªa en los ¨®rganos de decisi¨®n del fondo¡ª y deber¨ªan figurar las comunidades de los territorios que son objeto de las intervenciones clim¨¢ticas o de conservaci¨®n.

?Por qu¨¦ el macro canje para la conservaci¨®n de las islas Gal¨¢pagos de Ecuador es pol¨¦mico?

En junio, la oficina de rendici¨®n de cuentas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que participa en la operaci¨®n, registr¨® una queja de organizaciones de la sociedad civil por la falta de informaci¨®n y de participaci¨®n de las comunidades. El proceso de mediaci¨®n para abordar estas cuestiones est¨¢ en curso, pero hay otros problemas de calado y no solo en este canje, seg¨²n la Red Latinoamericana por Justicia Econ¨®mica y Social (Latindadd), que a¨²na a 24 entidades de 13 pa¨ªses.

?Cu¨¢l es la principal cr¨ªtica a los canjes de deuda por naturaleza?

La principal cr¨ªtica es que no son una soluci¨®n real para la deuda de un pa¨ªs, que es precisamente el motivo que impulsa a un gobierno a plantearse un canje. Eso ocurre por tres razones: los canjes son demasiado peque?os para tener un impacto real en la deuda soberana, que puede ser de miles de millones de euros; la estructuraci¨®n de unos mecanismos tan complejos tiene unos costes de transacci¨®n elevados, que deber¨¢ costear un pa¨ªs que ya est¨¢ con el agua al cuello; y tienden a ser iniciativas sueltas que no se enmarcan en una estrategia m¨¢s amplia de saneamiento fiscal.

?Cu¨¢les son otras cr¨ªticas frecuentes?

Una es la p¨¦rdida de soberan¨ªa, en la medida que las pol¨ªticas y decisiones quedan condicionadas por actores externos e incluso del sector privado. Otra es la opacidad, tanto en el proceso de recompra de bonos de deuda p¨²blica como en la gesti¨®n del fondo en el que el pa¨ªs debe efectuar sus pagos. Por ejemplo, cuando los fondos est¨¢n domiciliados en para¨ªsos fiscales, no hay transparencia ni, por lo tanto, rendici¨®n de cuentas. Finalmente, est¨¢ la cuesti¨®n de la justicia social: o sea, poner el bienestar de las comunidades locales en el centro de las intervenciones, en lugar priorizar, por todos los medios, los intereses de los acreedores del norte global.

?Hay regulaciones para los canjes de deuda por naturaleza?

Como en el caso de los mercados de carbono, los canjes de deuda por naturaleza pueden contribuir a aliviar los retos fiscales y ambientales de los pa¨ªses. Llevados a mayor escala, tambi¨¦n pueden impulsar los objetivos globales de clima y naturaleza, de los que, al fin y al cabo, dependen el desarrollo y la seguridad humana. Pero igual que ocurre con los mercados voluntarios de carbono, los canjes est¨¢n en gran medida desregulados, sin normas que pongan coto a pr¨¢cticas dudosas y reduzcan el riesgo de ¡®lavado verde¡¯.

?Qu¨¦ debe mejorar?

Seg¨²n un reciente informe del University College London, la Michigan State University y socios, los futuros canjes deben mejorar seis aspectos: su gobernanza, garantizando una aut¨¦ntica representaci¨®n de comunidades y actores locales en los mecanismos de gesti¨®n; la transparencia financiera en cada etapa del proceso; la rendici¨®n de cuentas sobre los objetivos fiscales y de conservaci¨®n; la justicia social, asegurando que se protegen los medios de vida de las comunidades; y el impacto ambiental, lo que debe incluir planes para garantizar la conservaci¨®n de las ¨¢reas protegidas m¨¢s all¨¢ del horizonte del pago de la deuda.

¡°Sin reglas claras, puede ser peor el remedio que la enfermedad¡±

Gl¨°ria Pallar¨¨s

Los canjes de deuda por naturaleza, los bonos verdes, y la venta de créditos de carbono son mecanismos con tanto potencial como riesgos para lograr beneficios económicos y ambientales.

Coincidiendo con la COP29, EL PAÍS ha conversado con Daniel Ortega, experto latinoamericano de referencia sobre la materia y coautor de diversos informes que analizan el canje en Galápagos. Ortega, que fue ministro de Medio Ambiente de Ecuador durante la histórica cumbre de clima de París y la creación del primer santuario marino de tiburones martillo en Galápagos, ha sido académico en centros como la Universidad Estatal de Michigan y está conectado con iniciativas de justicia fiscal y ambiental.

Según Ortega, “cuando llegas a un país en desarrollo y propones un canje, suena muy bien porque a menudo carece de las capacidades para entender cómo el trato afectará a su estabilidad fiscal, a su poder de toma de decisiones, y a su capacidad de manejar conflictos socioambientales en el territorio a largo plazo". "Los países deben hacer un análisis de costo-beneficio más allá de lo económico; de otro modo, bancos y ONG pueden acabar teniendo un poder económico-político desmesurado sobre la gestión de los países”, afirma.

A su juicio, los canjes deben ser parte de una estrategia de país sobre sostenibilidad fiscal; distribuir los riesgos y beneficios de manera equitativa entre las partes; y contar con un decálogo de buenas prácticas porque, según dice, el problema está en la letra pequeña de unos acuerdos que, de entrada, siempre pintan bien.

“Hacen falta reglas claras,” reitera Ortega. “Si los canjes se promueven en foros internacionales como la COP29 sin unos estándares claros, puede terminar siendo peor el remedio que la enfermedad”. Y para los países que no lo vean claro, existen alternativas a los canjes. Por ejemplo, utilizar sus reservas de oro para recomprar su propia deuda, ahorrándose intermediarios, concluye.