Las Diputaciones y la invenci¨®n del fuego

En un editorial publicado por este peri¨®dico el 19 de agosto ¡ª?Eliminar o reformar?¡ª se afirmaba que en 2006 Jordi Sevilla, entonces ministro de Administraciones P¨²blicas, present¨® un proyecto para suprimir las Diputaciones Provinciales que no prosper¨® porque fue rechazado por el propio PSOE. He decidido contribuir al muy desconcertante debate veraniego sobre esta cuesti¨®n para desmentir esa afirmaci¨®n, pues ni en aquel anteproyecto de ley de gobierno local ni en el Libro Blanco que dirig¨ª para preparar esa fallida reforma figur¨® nunca tal propuesta de eliminaci¨®n. Al contrario, nuestra intenci¨®n era otra bien distinta.

En abril de 2004, la elaboraci¨®n de nuevos estatutos de autonom¨ªa para Catalu?a y otras comunidades monopolizaba el debate sobre la articulaci¨®n territorial del Estado, con una nueva marginaci¨®n del nivel local. Se corr¨ªa incluso el riesgo de que esa en¨¦sima preterici¨®n se convirtiese en definitiva, porque las reformas estatutarias aspiraban a interiorizar como competencia exclusiva auton¨®mica el r¨¦gimen local, que quedar¨ªa as¨ª equiparado a una mera materia sectorial m¨¢s.

Sin embargo, nosotros pens¨¢bamos que los municipios no pod¨ªan estar sujetos a la disputa competencial entre Estado y comunidades aut¨®nomas, ni mucho menos quedar subordinados a uno u otro nivel. Recuerdo que en una de las primeras intervenciones que prepar¨¦ entonces para el presidente del Gobierno ¡ªen la conmemoraci¨®n del XXV aniversario de los Ayuntamientos democr¨¢ticos¡ª trat¨¦ de adaptar un bello poema de Le¨®n Felipe se?alando que la reforma territorial deb¨ªa correr en paralelo en el nivel local y el auton¨®mico y no hacerse ni antes ni despu¨¦s, ni los primeros ni los ¨²ltimos, sino juntos y a tiempo.

Para conferir consistencia y relevancia al municipalismo resultaba obligado abordar un problema estructural en Espa?a donde el 85% de los municipios es menor de 5.000 habitantes. La tentaci¨®n primera es fundirlos en unidades m¨¢s grandes, pero a poco que se reflexiona, esta opci¨®n se revela imposible. No solo por el arraigo hist¨®rico y social o por razones de desarrollo econ¨®mico, sino, sobre todo, por la inoportunidad de suprimir los espacios m¨¢s propicios a la participaci¨®n ciudadana. La descentralizaci¨®n no se justifica solo por la asignaci¨®n eficiente de recursos, sino por la cercan¨ªa entre gobernantes y gobernados, acaso la expresi¨®n m¨¢s genuina del principio democr¨¢tico y la manifestaci¨®n m¨¢s cabal del principio de subsidiariedad: que el Gobierno titular de una competencia sea el m¨¢s cercano a la ciudadan¨ªa.

Bien entendidas,no son un sobrante de nuestro modelo territorial, sino un valor a?adido

El reto estaba entonces en superar la fragmentaci¨®n de un municipalismo aislado y condenado a la tutela del Estado o la comunidad aut¨®noma. Hab¨ªa que conseguir que esos Ayuntamientos peque?os, que no tienen por s¨ª solos la capacidad de gestionar efectivamente sus competencias ni ofrecer servicios p¨²blicos de calidad a los vecinos, fuesen viables. Y la respuesta se hallaba y se halla en la regulaci¨®n adecuada de la intermunicipalidad; un t¨¦rmino que pusimos en circulaci¨®n como preferible al de supramunicipalidad para dejar claro que lo que pertenece al ¨¢mbito local no puede ser ninguneado y arrebatado por la voracidad de los niveles de Gobierno superiores. Por eso el establecimiento de unidades en las Consejer¨ªas auton¨®micas dirigidas a asistir y subvencionar a los municipios m¨¢s necesitados no es solo un error conceptual, sino una violaci¨®n del esp¨ªritu federal que subyace al modelo territorial espa?ol.

Es verdad que la intermunicipalidad se puede alcanzar por distintas alternativas: mancomunidades voluntarias; comarcas impulsadas por las comunidades aut¨®nomas; y, finalmente, la previsi¨®n constitucional de las provincias. Nuestra conclusi¨®n, sopesando ventajas e inconvenientes, se plasm¨® en un proyecto pol¨ªtico claro que apostaba por la tercera opci¨®n. No se puede resolver un problema estructural confiando en que los municipios se asocien espont¨¢neamente en mancomunidades y, en cuanto a las comarcas, conllevan el riesgo de convertirse en divisiones perif¨¦ricas de la Administraci¨®n auton¨®mica.

Forman parte del Gobierno local y son necesarias para que exista

Ambas alternativas, adem¨¢s, suponen una onerosa multiplicaci¨®n de las entidades intermunicipales. La provincia, en cambio, adem¨¢s de plasmarse en un n¨²mero reducido, de tener un bagaje acumulado de dos siglos y de estar bastante interiorizada socialmente, tiene la gran ventaja de no estar a disposici¨®n de las comunidades aut¨®nomas. Al estar reguladas en la Constituci¨®n forman parte del modelo de Estado en sentido amplio, y adem¨¢s, aparecen vinculadas expresamente a los municipios constituyendo un ¨²nico sistema local. De hecho, ese era otro de los puntos axiales en aquel intento de reforma en 2006: municipios y provincias integran una sola comunidad pol¨ªtica para el desarrollo de la autonom¨ªa local. Las Diputaciones no son pues un nivel territorial m¨¢s, sino que forman parte del Gobierno local y son necesarias para garantizar precisamente que este exista. El problema es que durante mucho tiempo se ha oscurecido esta dimensi¨®n local de la provincia y el Estado ha ca¨ªdo en la tentaci¨®n de usarla como ariete frente a la comunidad aut¨®noma, provocando una rivalidad institucional cuyo pagano han sido los municipios.

En la medida que aquel proyecto de nueva ley local fracas¨®, sigue pendiente redimensionar correctamente a las Diputaciones aprovechando la ventaja comparativa de una instituci¨®n cuyo rasgo diferencial consiste en apoyar a los municipios, a trav¨¦s de personal cualificado y otros recursos que generan econom¨ªas de escala, para que las competencias locales se puedan ejercer en su nivel y no salten al auton¨®mico.

Las Diputaciones bien entendidas no son, por tanto, un elemento sobrante de nuestro modelo territorial sino una excelente oportunidad de valor a?adido. De lo que se trata, a partir de esta premisa, es de regular con precisi¨®n la relaci¨®n entre la provincia y los municipios que no puede seguir descansando en la concesi¨®n de fondos. En el Borrador de 2006 se optaba por la concertaci¨®n como nuevo sistema de planificaci¨®n que deja a los municipios fijar sus prioridades para ser luego catalogadas por la Diputaci¨®n y finalmente articuladas entre esta y aquellos. Ese modelo de equilibrio entre las necesidades municipales y la visi¨®n intermunicipal de la provincia no pudo aprobarse entonces como ley b¨¢sica, pero se ha incorporado en la Ley de Autonom¨ªa Local de Andaluc¨ªa de 2010. La concertaci¨®n es una experiencia innovadora en donde nadie puede ejercer la supremac¨ªa institucional sobre los municipios y que impide que la vecindad administrativa sea un obst¨¢culo para el disfrute de servicios p¨²blicos. En suma, la provincia debe ser la continuaci¨®n del municipio y, en ning¨²n caso, la continuaci¨®n del partido por otros medios; de ah¨ª la urgencia de profesionalizar la funci¨®n directiva en las diputaciones, un lugar donde el personal constituye el activo m¨¢s valioso.

Est¨¢ bien plantear debates en verano, pero es responsabilidad de los pol¨ªticos no condenar a cada generaci¨®n de espa?oles a inventar el fuego abras¨¢ndose las manos, aquella advertencia de Manuel Aza?a que Hannah Arendt expresara bellamente: mirar el pasado con ojos de futuro. Una actitud sensata que evite el adanismo de creer que la historia comienza con nosotros y lo que nos precede es un error.

Manuel Zafra V¨ªctor ha sido director general de Cooperaci¨®n Local en el Ministerio de Administraciones P¨²blicas (2004-2007), director general de Administraci¨®n Local en la Junta de Andaluc¨ªa (2008-2010) y director del Plan Estrat¨¦gico de la Diputaci¨®n de Granada (2003-2004).