Cuesti¨®n de legitimidad

Espa?a tiene una constituci¨®n material territorial que impide que el Estado unitario pueda ser la forma de Estado en democracia. Antes del sufragio universal el Estado unitario ha sido la forma de expresi¨®n pol¨ªtica de la sociedad espa?ola. Pero desde que el Estado tiene que ser expresi¨®n no de una parte sino del conjunto de la sociedad espa?ola, el Estado unitario no ha podido imponerse sin suprimir la democracia. De ah¨ª las dos dictaduras que hemos tenido en el siglo pasado. En el momento en que, en el continente europeo, tras la Primera Guerra Mundial, comienza la construcci¨®n del Estado democr¨¢tico, se inicia en Espa?a una crisis de Estado, una crisis del Estado unitario que hab¨ªa presidido toda nuestra historia constitucional, que se expresara en la dictadura de Primo de Rivera. Tras el fin de la dictadura, Espa?a vivir¨¢ su primera experiencia democr¨¢tica digna de tal nombre, con sufragio universal femenino incluido, con la Segunda Rep¨²blica. Pieza esencial de dicha experiencia ser¨¢ la descentralizaci¨®n pol¨ªtica del Estado mediante el reconocimiento del derecho a la autonom¨ªa de las ¡°regiones¡± que integran Espa?a. El golpe de Estado del general Franco y la Guerra Civil que se desat¨® a continuaci¨®n acabaron con esa primera experiencia democr¨¢tica de descentralizaci¨®n pol¨ªtica e impusieron el Estado unitario m¨¢s centralista de toda nuestra historia. Cuando, tras la muerte del general Franco, se inici¨® la transici¨®n a la democracia, no hubo ni una sola propuesta en el proceso constituyente de 1977-78 a favor del Estado unitario. Todo el mundo estuvo de acuerdo en que el Estado unitario no pod¨ªa ser la forma de Estado de la democracia espa?ola. Los dos ¨²nicos procesos constituyentes democr¨¢ticos de los que ha sido protagonista la sociedad espa?ola se han acabado expresando en un Estado pol¨ªticamente descentralizado. Democracia y descentralizaci¨®n pol¨ªtica en Espa?a van de la mano. No pueden vivir la una sin la otra.

Ahora bien, la sociedad espa?ola no ha sido capaz, en ninguno de los dos procesos constituyentes democr¨¢ticos, de definir su forma de Estado en la Constituci¨®n. Tanto el constituyente de 1931 como el de 1978 no se atrevieron a definir la estructura del Estado en la Constituci¨®n, sino que se limitaron a abrir una v¨ªa en 1931 o varias en 1978 para que se pudiera poner en marcha un proceso de descentralizaci¨®n, a trav¨¦s del cual se acabar¨ªa imponiendo una estructura descentralizada del Estado. De esta manera se constituy¨® el Estado ¡°integral¡± con la Constituci¨®n de 1931 y se ha constituido el ¡°Estado auton¨®mico¡± con la de 1978. La Constituci¨®n de 1931 no defini¨® el Estado ¡°integral¡±, de la misma manera que la Constituci¨®n de 1978 no ha definido el ¡°Estado auton¨®mico¡±.

Esta ha sido la mayor debilidad de la descentralizaci¨®n pol¨ªtica en Espa?a. No ha sido nunca el resultado de un pacto constituyente y, en consecuencia, la forma descentralizada de Estado ha carecido de legitimidad de origen. Esto es lo que ha diferenciado esencialmente las dos experiencias descentralizadoras espa?olas del Estado federal. Un Estado federal no puede constituirse sin definici¨®n constitucional expresa; es decir, no puede constituirse sin legitimidad de origen.

O dicho de otra manera: la estructura del Estado federal no puede ser un punto de llegada, sino que tiene que ser un punto de partida. Tiene que ser el resultado de un pacto constituyente expreso, en el que se indique cu¨¢l es el lugar de la federaci¨®n y cu¨¢l el de las unidades territoriales federadas.

Este pacto constituyente no se formaliz¨® ni en 1931 ni en 1978. Ni el Estado ¡°integral¡± ni el Estado auton¨®mico han sido formas de Estado, sino que han sido las respuestas que la sociedad espa?ola ha acabado dando al problema de la estructura del Estado, ante la imposibilidad de convivir en democracia bajo un Estado unitario. Una forma de Estado exige una definici¨®n expresa de su legitimidad de origen. No basta con la legitimidad de ejercicio que pueda adquirir por la eficacia que pueda acreditar en la respuesta a los problemas con los que la sociedad tiene que enfrentarse.

La legitimidad de ejercicio puede ser suficiente cuando el viento sopla a favor, pero deja de serlo en cuanto el viento sopla en contra. Es lo que le est¨¢ ocurriendo al Estado auton¨®mico, que ha sido durante casi 30 a?os el Estado m¨¢s leg¨ªtimo y eficaz de toda nuestra historia, pero que ha entrado en una crisis de enorme intensidad en cuanto ha tenido que enfrentarse a una situaci¨®n de emergencia. No estamos ante un problema de ingenier¨ªa constitucional, sino ante una cuesti¨®n de legitimidad. El pa¨ªs necesita formalizar constitucionalmente el pacto federal, el pacto entre las distintas nacionalidades y regiones que integran Espa?a.