Cuatro propuestas de cambios
La reforma de la Constituci¨®n requiere de un consenso, al menos, tan amplio como el que se consigui¨® en 1978
La constituci¨®n espa?ola es el marco jur¨ªdico que regula nuestra sociedad democr¨¢tica; la Constituci¨®n espa?ola es una constituci¨®n consensuada. Ambas afirmaciones han sido reiteradas profusamente desde aquel 6 de diciembre de 1978, en el que el pueblo espa?ol, por amplia mayor¨ªa, ratific¨® el texto constitucional que hab¨ªa sido aprobado por las Cortes Generales el 31 de octubre anterior. Se ha dicho tambi¨¦n que la reforma constitucional permite adaptar el texto supremo a las cambiantes necesidades de la sociedad manteniendo su car¨¢cter supremo. Tambi¨¦n esto es cierto. Como marco jur¨ªdico, la Constituci¨®n permite que diferentes opciones y posiciones pol¨ªticas promuevan legislaciones adaptadas a sus respectivas ideolog¨ªas, permite el pluralismo pol¨ªtico, pero tambi¨¦n el social, el cultural e, incluso, el territorial hoy tan cuestionado. Es precisamente su car¨¢cter de norma b¨¢sica la que permite que sus preceptos sean interpretados y adaptados a las cambiantes necesidades de la sociedad sin que lleguen a vulnerarse ni a desnaturalizarse. Por ello, las constituciones aspiran a cierta permanencia que no debe impedir acometer un proceso de reforma constitucional si con ello se fortalece el sistema constitucional democr¨¢tico y la identificaci¨®n de la ciudadan¨ªa con su Constituci¨®n.
La Constituci¨®n espa?ola se ha modificado en dos ocasiones, siempre por el procedimiento ordinario que no exige un refer¨¦ndum obligatorio; en 1992, para a?adir ¡°y pasivo¡± al art¨ªculo 13.2 y adaptarlo al Tratado de la Uni¨®n Europea y, en 2011, para sustituir ¨ªntegramente el texto del art¨ªculo 135 para incluir el concepto de estabilidad presupuestaria. En ambos casos, la reforma requerida estaba muy circunscrita a una negociaci¨®n pol¨ªtica previa vinculada a nuestra participaci¨®n en la Uni¨®n Europea, aunque con notables diferencias, la reforma significaba la formalizaci¨®n de esos acuerdos y en ambos casos hubo un amplio acuerdo de las fuerzas pol¨ªticas.
Ahora se tratar¨ªa de otra cuesti¨®n. Una reforma constitucional de mayor calado, en la que un n¨²mero relevante de preceptos constitucionales podr¨ªan modificarse, completarse o sustituirse ¨ªntegramente buscando que el Texto Constitucional elevara al mayor rango normativo demandas sociales que, o no pudieron ser incluidas en la negociaci¨®n constituyente de 1978 o que han surgido a lo largo de estos treinta y ocho a?os de vigencia de la Constituci¨®n. La reforma que ahora se plantear¨ªa requiere un consenso pol¨ªtico y social, al menos, tan amplio como el que ampar¨® la elaboraci¨®n del Texto de 1978. Este deber¨ªa ser el requisito inexcusable para iniciar cualquier reforma constitucional. Hay que rechazar tajantemente la utilizaci¨®n de la reforma constitucional como instrumento partidista y que se traslade a la ciudadan¨ªa la idea de que el r¨¦gimen constitucional de 1978 est¨¢ agotado. Una constituci¨®n plenamente normativa no se agota en una generaci¨®n, como tan err¨®nea y demag¨®gicamente se ha afirmado; antes al contrario, la constituci¨®n es un legado, un legado de democracia y de libertad. Una constituci¨®n que ha articulado una sociedad democr¨¢tica durante 38 a?os no debe ser tomada a la ligera, tanto m¨¢s en una historia constitucional como la espa?ola donde este dato no tiene precedentes.
Ante la reforma, la pregunta clave es, si reformando la Constituci¨®n, se conseguir¨¢ un sistema constitucional m¨¢s garantista para los ciudadanos y m¨¢s estricto en relaci¨®n con el control del poder pol¨ªtico; los dos grandes principios que toda Constituci¨®n ampara: control del poder y la garant¨ªa de las libertades. Si estos principios presiden la reforma constitucional y se cuenta con la lealtad institucional de todas las fuerzas pol¨ªticas, nada hay que temer a una reforma constitucional. La Constituci¨®n espa?ola no contiene cl¨¢usulas de intangibilidad, es decir, toda ella puede ser reformada, desde el Pre¨¢mbulo hasta su Disposici¨®n Final, si bien, el procedimiento de reforma es m¨¢s o menos complejo seg¨²n se reformen unas u otras partes de la Constituci¨®n. Si finalmente se aborda una reforma de la Constituci¨®n, sin duda, esta requerir¨¢ un procedimiento de reforma agravado, el m¨¢s complejo de los dos sistemas de reforma constitucional regulados en la propia Constituci¨®n, que pivota sobre cuatro exigencias: la aprobaci¨®n del principio de reforma por el Congreso y por el Senado, por mayor¨ªa de 2/3; la disoluci¨®n inmediata de ambas C¨¢maras y la convocatoria de elecciones generales; que las C¨¢maras surgidas de esas nuevas elecciones vuelvan a aprobar la reforma constitucional prevista, por igual mayor¨ªa de 2/3; y, finalmente, que dicha reforma sea sometida a refer¨¦ndum del pueblo espa?ol. La exigencia de que las C¨¢maras sean disueltas tras la primera aprobaci¨®n de la reforma constitucional, introduce, sin duda, un elemento de dificultad ya que, de facto, se pide a los diputados y a los senadores que aprueben una reforma de la Constituci¨®n cuya primera consecuencia ser¨¢ que diputados y senadores perder¨¢n sus respectivos esca?os al disolverse las C¨¢maras y convocarse nuevas elecciones. De igual manera, el partido en el Gobierno, quedar¨¢ en funciones y deber¨¢ someterse a un nuevo proceso electoral de consecuencias imprevisibles como en toda elecci¨®n sucede. No es dif¨ªcil comprender por qu¨¦ se ha afirmado que la reforma constitucional agravada es casi un sistema de reforma imposible, al menos, pol¨ªticamente. Y no es, por tanto, dif¨ªcil tampoco comprender el escaso entusiasmo de gobierno y fuerzas pol¨ªticas por acometer esta empresa.
La salud y el derecho a la vivienda reclaman un estatuto mejor
Si finalmente se aborda la reforma de la Constituci¨®n, como muchos defienden, no deber¨ªa olvidarse, como he indicado, el consenso que permiti¨® su elaboraci¨®n en 1978. Un consenso que lo fue en el sentido m¨¢s propio del t¨¦rmino, ya que no se limit¨® a conseguir las mayor¨ªas requeridas para la aprobaci¨®n formal del texto, sino que profundizo en la incorporaci¨®n del mayor n¨²mero de fuerzas pol¨ªticas al trabajo de elaborar y aprobar una nueva constituci¨®n incluyendo al partido comunista y a fuerzas pol¨ªticas nacionalistas. Tampoco ahora, deber¨ªa quedar ninguna fuerza pol¨ªtica fuera de este proceso, aunque la negociaci¨®n resultara m¨¢s compleja; la necesidad de implicar a todas las fuerzas pol¨ªticas en la reforma justificar¨ªa todo esfuerzo en este sentido. As¨ª se hizo en el 78, pero entonces las fuerzas pol¨ªticas supieron responder al reto hist¨®rico de aquel momento. ?Sabr¨ªan todas las fuerzas pol¨ªticas actuales responder a este nuevo reto hist¨®rico? ?Sabr¨ªan anteponer, como se hizo entonces, un resultado global a demandas concretas de cada formaci¨®n pol¨ªtica? Dos preguntas clave para las que solo habr¨¢ respuesta si el proceso de reforma constitucional se pone en marcha.
La reivindicaci¨®n separatista lucha contra la propia Constituci¨®n
Otro asunto ineludible en relaci¨®n con la reforma es el de determinar el objeto de la reforma: una reforma constitucional basada en la revisi¨®n de toda la Constituci¨®n para detectar qu¨¦ preceptos deber¨ªan ser reformados y en qu¨¦ sentido; o reforma sobre un n¨²mero reducido de temas previamente seleccionados y sobre los que haya mayor consenso. El Informe del Consejo de Estado de 2006, solicitado por el entonces presidente del Gobierno Rodr¨ªguez Zapatero, se inclinaba por esta segunda opci¨®n al destacar que los cambios en la Constituci¨®n deb¨ªan responder a demandas consistentes sobre problemas o insuficiencias reconocidas; abordados prudentemente para no alterar el equilibrio del texto constitucional; tras una suficiente reflexi¨®n entre las fuerzas pol¨ªticas y la sociedad; y que dicha reforma se llevara a cabo atendiendo a los espec¨ªficos procedimientos establecidos en la propia Constituci¨®n. En este sentido, si se abre un proceso de reforma constitucional algunos temas ser¨ªan ineludibles. Se?alar¨¦ solo algunos de ellos: la revisi¨®n del cat¨¢logo de derechos y libertades, con especial referencia a los denominados derechos sociales; la reformar del art¨ªculo 57.1 sobre la preferencia del var¨®n a la mujer en la sucesi¨®n a la Corona; la reforma institucional y, como no, la reforma territorial.
En relaci¨®n con la reforma de los derechos y libertades, var¨ªas modificaciones ser¨ªan necesarias. As¨ª, por un lado, alguno de los denominados derechos sociales, como la protecci¨®n de la salud o el derecho a la vivienda, hoy reconocidos como principios de pol¨ªtica social y econ¨®mica en nuestra Constituci¨®n, reclaman un estatuto como verdaderos derechos fundamentales. Por otro lado, tambi¨¦n deber¨ªan matizarse o completarse los art¨ªculos relativos a algunos derechos fundamentales cuya regulaci¨®n constitucional se ha visto superada por los avances tecnol¨®gicos, como la libertad de expresi¨®n, el derecho a la informaci¨®n, el secreto de las comunicaciones o los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen. Adem¨¢s, otros derechos novedosos incluidos en la Carta de Carta de los Derechos Fundamentales de la Uni¨®n Europea, como el derecho a la protecci¨®n consular, el derecho a la buena administraci¨®n y el derecho de acceso a los servicios de colocaci¨®n, entre otros, podr¨ªan ser incluidos en la Constituci¨®n fortaleciendo la libertad e igualdad de los ciudadanos. Poca demagogia y buena t¨¦cnica jur¨ªdica har¨ªan mucho en favor de un mejor cat¨¢logo de derechos constitucionales.
Un segundo e inexcusable aspecto precisado de reforma es la eliminaci¨®n de la preferencia del var¨®n sobre la mujer en el orden de sucesi¨®n a la Corona. Nada importa si esta desigualdad afecta a una sola persona o si en este momento tal desigualdad no se produce al recaer los derechos de inmediata sucesi¨®n en la Princesa Leonor. Nada de ello es relevante, porque es la propia cl¨¢usula de preferencia del var¨®n a la mujer la que genera una constante desigualdad que nunca constitucionalizar y que debe ser eliminada. Si esta reforma es utilizada por algunas fuerzas pol¨ªticas para desestabilizar el proceso, ello nos mostrar¨¢ la escasa adhesi¨®n de dichas fuerzas pol¨ªticas a la igualdad de mujeres y hombres y su impostura al defender falsamente los ideales de igualdad.
Un tercer bloque afectar¨ªa a la regulaci¨®n de algunas instituciones y ¨®rganos constitucionales. Mucho se podr¨ªa mejorar en este cap¨ªtulo en el que apunto solo un ejemplo. A la luz de lo acontecido desde las elecciones generales de 2015 en relaci¨®n con las consultas regias y a la propuesta de candidato a la presidencia del Gobierno, reguladas en el art¨ªculo 99 de la Constituci¨®n, creo que este precepto merecer¨ªa una reforma que diera respuesta a los interrogantes que han surgido a lo largo de las cinco rondas de consultas realizadas por el Rey Felipe VI tras las elecciones generales de diciembre de 2015 y junio de 2016, de manera que la regulaci¨®n constitucional impidiera cualquier intento de bloqueo de las fuerzas pol¨ªticas o el peligro de repetici¨®n indefinida de las elecciones.
El modelo de organizaci¨®n territorial, por ¨²ltimo, deber¨ªa ser igualmente reformado aunque ah¨ª las dificultades son m¨¢ximas. Las reivindicaciones separatistas de Catalu?a, hacen pr¨¢cticamente imposible alcanzar el m¨ªnimo consenso en este punto para abordar una reforma prudente, que respete la igualdad m¨ªnima entre todos los espa?oles y que pueda ser aceptada por las fuerzas independentistas catalanas. Cualquiera de los posibles modelos de descentralizaci¨®n territorial tendr¨ªas opositores inamovibles. Ni siquiera el modelo federal asim¨¦trico, que reconociera singularidades a Catalu?a y que, por otro lado, podr¨ªa no ser aceptado por otros territorios, parece ya capaz de encauzar unas reivindicaciones que discurren no solo de manera paralela a la constituci¨®n, sino que han encontrado en la lucha contra la misma y contra el propio r¨¦gimen constitucional uno de sus objetivos prioritarios. Si un cambio mayor no fuera viable, s¨ª, al menos, se podr¨ªa intentar fijar claramente el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Aut¨®nomas y definir mejor la estructura institucional de las mismas, evitando la duplicidad de instituciones centrales y aut¨®nomas escasamente eficaces.
Termino como comenc¨¦: consenso y una mejora efectiva del texto constitucional como condiciones inexcusables para la reforma constitucional.
Yolanda G¨®mez S¨¢nchez es catedr¨¢tica de Derecho Constitucional en la UNED y catedr¨¢tica Jean Monnet, ¡®ad personam¡¯, de la Uni¨®n Europea.
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