Un atajo vetado por el Constitucional pero avalado por la pr¨¢ctica parlamentaria

La v¨ªa empleada por el Gobierno para garantizar la aprobaci¨®n de los Presupuestos es una pr¨¢ctica parlamentaria relativamente frecuente, pero la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es contraria a ese cauce. El tribunal ha reiterado en m¨¢s de una decena de sentencias que las enmiendas que se presenten contra un texto legal que est¨¦ tramit¨¢ndose en el Congreso deben tener una conexi¨®n clara con la materia a la que se refiere la ley en cuesti¨®n.

La sentencia de la que emana esta doctrina surgi¨®, precisamente, a ra¨ªz de un recurso de amparo registrado por el grupo socialista del Senado contra dos enmiendas presentadas en noviembre de 2003 por el PP al proyecto de ley Oog¨¢nica complementaria de la ley de arbitraje. La segunda de estas enmiendas implicaba una reforma del C¨®digo Penal para tipificar el delito de convocatoria ilegal de elecciones y el delito de otorgar ayudas p¨²blicas a asociaciones ilegales o partidos pol¨ªticos disueltos. Es decir, el PP, que entonces gobernaba, introdujo dos reformas del C¨®digo Penal, que adem¨¢s acababa de reformarse, como enmienda a un proyecto de ley que no ten¨ªa nada que ver.

El grupo socialista pidi¨® a la Mesa del Senado que no admitiera estas enmiendas, pero no tuvo ¨¦xito y opt¨® por acudir al Constitucional. En una sentencia del 5 de julio de 2011 la que fue ponente el magistrado Pablo P¨¦rez Tremps, el tribunal dio la raz¨®n a la oposici¨®n y sent¨® la doctrina, que ha repetido en fallos posteriores, de que las enmiendas tiene que tener una ¡°conexi¨®n material¡± con la ley en la que se presentan.

El concepto material de enmienda lo hab¨ªa fijado el Constitucional mucho antes en una sentencia de 1990 en la que, por primera vez, estableci¨® que las enmiendas deben versar siempre sobre la materia a la que se refiere el proyecto de ley que tratan de modificar. Tanto el PSOE como la Fiscal¨ªa aludieron a esta resoluci¨®n y a alguna otra posterior en el mismo sentido en los escritos presentados en el Constitucional sobre el recurso de los socialistas a las enmiendas del PP para cambiar el C¨®digo Penal. En concreto el ministerio fiscal advirti¨® de que ¡°la exigencia de conexi¨®n material y homogeneidad¡± resulta aplicable siempre a las enmiendas que se presenten durante la tramitaci¨®n de proyectos de Ley en las Cortes Generales, ¡°ya que una modificaci¨®n de un texto legal no puede consistir en un texto que nada tiene que ver con el texto que se pretende modificar¡±. Por su parte, el grupo socialista incidi¨® en la existencia de esta doctrina y aleg¨® que la correlaci¨®n material entre la enmienda y el texto enmendado es inherente al car¨¢cter subsidiario de toda enmienda.

El tribunal admiti¨® el recurso del PSOE y fij¨® la doctrina que a¨²n hoy sigue vigente. ¡°Con car¨¢cter general, la necesidad de una correlaci¨®n material entre la enmienda y el texto enmendado se deriva, en primer lugar, del car¨¢cter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda enmienda tiene respecto al texto enmendado¡±, se?alaron los jueces. Y a?adieron: ¡°La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, tambi¨¦n, nueva iniciativa. Ello, trasladado al ¨¢mbito legislativo, supone que, a partir de un proyecto de ley, la configuraci¨®n de lo que pretende ser una nueva norma se realiza a trav¨¦s de su discusi¨®n parlamentaria por la C¨¢mara (...)¡±.

La tarea de comprobar que las enmiendas est¨¢n relacionadas con la ley en cuesti¨®n corresponde a la Mesa del Congreso y a la del Senado. El Constitucional les reconoce ¡°un amplio margen de valoraci¨®n¡± para llevar a cabo este control. ¡°El procedimiento legislativo no puede verse atrapado en unas reglas tan r¨ªgidas que hagan del debate parlamentario un procedimiento completamente reglado¡±, afirma el tribunal, pero las Mesas deben hacer este control partiendo de esa m¨¢xima de que exista una conexi¨®n clara y directa con el texto enmendado.

Los magistrados asumen que en determinadas circunstancias puede haber razones de urgencia que propicien acelerar la aprobaci¨®n de una iniciativa legislativa concreta, pero advierten de que existen para ello otros mecanismos, como el decreto-ley o a las tramitaciones legislativas por los procedimientos de urgencia o en lectura ¨²nica. ¡°Aceptar el ejercicio del derecho de enmienda como mecanismo paliativo o sustitutivo de las insuficiencias que pudieran tener los procedimientos legislativos supondr¨ªa tanto como hacer caso omiso de la voluntad del constituyente¡±, se?ala el Constitucional, que a?ade: ¡°Desatender los l¨ªmites constitucionales bajo el paraguas de la urgencia normativa no deja de ser una lesi¨®n constitucional por mucho que pueda parecer conveniente coyunturalmente. Una buena pol¨ªtica legislativa puede evitarlo y cuando excepcionalmente no sea posible debe asumir el coste democr¨¢tico que pueda tener pero no forzar la Constituci¨®n¡±.

El Constitucional ha mantenido inalterable esta doctrina desde entonces y la ha reiterado en varias sentencias. Los expertos constitucionalistas consultados coinciden en que la jurisprudencia no admite en este caso demasiados matices. Con todo, la v¨ªa elegida ahora por el Gobierno se ha empleado en muchas otras ocasiones y, en la gran mayor¨ªa de los casos, ning¨²n grupo la ha impugnado. Miguel Presno, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo, recuerda que esta pr¨¢ctica ha sido muy habitual en las leyes de Presupuestos o de Acompa?amiento, que al ser normalmente las ¨²ltimas del a?o se emplean en ocasiones para aprobar otras iniciativas relativamente urgentes que no ha dado tiempo de abordar. De hecho, el Gobierno de Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero suprimi¨® la ley de Acompa?amiento de los Presupuestos Generales del Estado al considerar que se utilizaba de "forma abusiva" para modificar otras leyes sin relaci¨®n con las cuentas p¨²blicas y sin que ¨¦stas tengan un debate espec¨ªfico. Pero pese a la elimiaci¨®n de esta ley, la pr¨¢ctica de introducir enmiendas que poco tienen que ver con el texto enmendado se ha seguido haciendo despu¨¦s de 2011 a pesar de la sentencia del Constitucional, aunque Presno no tiene duda de que, con la doctrina en la mano, no deber¨ªa hacerse. ¡°Es contrario a la doctrina del Constitucional y a lo que deber¨ªan ser las buenas pr¨¢cticas parlamentarias¡±, advierte el catedr¨¢tico.