Autonom¨ªas regionales: el problema de la burocracia / 2

Profesor adjunto de Derecho Administrativo (Universidad Complutense)

Se hace preciso aproximarse un poco m¨¢s a los rasgos m¨¢s sustanciales del problema de la burocracia tal y como se plantea hoy en nuestro pa¨ªs: aqu¨ª no existe todav¨ªa, como es evidente, un sistema generalizado de autonom¨ªas regionales, sino que est¨¢ por establecer. Por ello, y admitiendo que cada territorio aut¨®nomo debe contar con s u propia burocracia, me parece que lo primero que debe meditarse es que una funci¨®n p¨²blica no se crea de la noche a la ma?ana, ya que los servicios que se transfieran a dichos territorios van a precisar de funcionarios para atenderlos con un nivel de formaci¨®n suficiente como para poderlo hacer con alguna eficacia. Puede afirmarse, por ello, que dif¨ªcilmente esta primera burocracia regional podr¨ªa ser reclutada y formada por las propias regiones, lo que nos lleva a concluir que si aqu¨¦llas quieren atender con solvencia las competencias y servicios que se les transfieren, no tienen m¨¢s remedio que utilizar a la burocracia estatal. La justificaci¨®n de esta opci¨®n es bien f¨¢cil: se trata, sencillamente, de que no hay otro personal que pueda competir con ¨¦ste en la actualidad en la gesti¨®n de los servicios p¨²blicos, ya que es el ¨²nico con experiencia suficiente para atender precisamente aquellos servicios de los que los territorios aut¨®nomos, una vez aprobada la Constituci¨®n, van a responsabilizarse.

Problemas laborales

La adopci¨®n de esta alternativa puede hacerse a¨²n m¨¢s ineludible si lo que hasta ahora se ha planteado en puros t¨¦rminos de la viabilidad y eficacia del sistema se enfoca desde la perspectiva de los derechos de los funcionarios o, por decirlo de otra manera, desde la ¨®ptica de los problemas laborales que se suscitar¨ªan si, al margen de las consideraciones que van hechas, los territorios aut¨®nomos rechazaran incorporar a sus servicios a los funcionarios estatales. Supuesta la generalizaci¨®n de las autonom¨ªas, resultar¨ªa que sobrar¨ªan decenas de miles de funcionarios, que dejar¨ªan de ejercer sus funciones (ya traspasadas a las regiones) y que, en el mejor de los casos, plantear¨ªan un problema a la Hacienda p¨²blica realmente insoluble y, en el peor, har¨ªa que la pol¨ªtica de derechos adquiridos convirtiera a los despachos madrile?os en gigantescos cementerios de desocupados a la espera de la jubilaci¨®n (una especie de gigantesca AISS, perspectiva escasamente halag¨¹e?a).

Tanto, pues, por estrictos problemas organizativos como por ineludibles exigencias laborales debe convertirse que, sin perjuicio de que en el futuro los territorios aut¨®nomos puedan reclutar y formar su propia burocracia, en una primera fase habr¨¢n de utilizar al personal estatal.

Intereses contrapuestos

Queda ahora por resolver de qu¨¦ forma puede efectuarse este trasvase de funcionarios estatales a los territorios aut¨®nomos. Es dif¨ªcil dar una respuesta n¨ªtida sobre este extremo porque para ello resultar¨ªa preciso conciliar intereses contrapuestos para los que no siempre puede hallarse un punto de encuentro: en efecto, una soluci¨®n ¨®ptima habr¨ªa de poder cohonestar los derechos de los funcionarios, las exigencias que respecto de la organizaci¨®n de sus servicios manejaran los territorios aut¨®nomos y el principio de continuidad y el standard de eficiencia m¨ªnimo de los servicios p¨²blicos. Dif¨ªcilmente podr¨ªa alcanzarse esta soluci¨®n ¨®ptima en la que todas las tensiones quedaran satisfechas, por lo que, al menos en la etapa de inauguraci¨®n del nuevo sistema, alguno de los anteriores principios tendr¨ªa que primar sobre los dem¨¢s.

Posiblemente sobre algunos ejemplos concretos sea posible analizar mejor las formas en que se han intentado combinar las referidas exigencias.

En la experiencia regionalista de nuestra II Rep¨²blica fue, como es sabido, en el caso de la autonom¨ªa catalana en el que se plantearon los problemas a que me vengo refiriendo de una forma m¨¢s detenida. Al problema de la burocracia se refer¨ªa, en primer lugar, el art¨ªculo 24 del decreto de 21 de noviembre de 1932, en el que se establec¨ªan normas sobre funcionamiento de la comisi¨®n mixta de transferencias de competencias a la Generalidad. Las previsiones del citado precepto eran bastante simples y pon¨ªan especial cuidado en la protecci¨®n de los derechos de los funcionarios; en efecto, las reglas que, seg¨²n dicha norma, habr¨ªan de seguirse para adaptar el personal estatal a la Generalidad eran: primero, ?Conservaci¨®n y reconocimiento a favor de dicho personal de los mismos derechos, incluso pasivos, que le est¨¢n atribuidos por la legislaci¨®n vigente?; segundo, ?Voluntariedad de quedar en Catalu?a al servicio de la Generalidad, sin perder su categor¨ªa en los escalafones de procedencia y facultad de reintegrarse a los mismos?.

Estos principios aparecer¨ªan despu¨¦s mucho m¨¢s desarrollados en el decreto de 28 de marzo de 1933, en el que se fijaban las ?reglas sobre r¨¦gimen transitorio de adaptaci¨®n de personal a la Generalidad?. Dicho decreto establec¨ªa un r¨¦gimen distinto para los funcionarios afectos a los servicios en que la Generalidad, seg¨²n su estatuto, ten¨ªa la potestad legislativa y la ejecutiva, y para los funcionarios adscritos a servicios respecto de los cuales aqu¨¦lla s¨®lo hab¨ªa recibido competencias de tipo ejecutivo.

Derecho de opci¨®n

Prescindiendo ahora de matices, que pueden resultar innecesarios, el r¨¦gimen com¨²n era que la Generalidad recib¨ªa, junto con los servicios, los funcionarios estatales que se ocupaban de los mismos. A estos funcionarios que resultaban trasladados de manera provisional se les daba un derecho de opci¨®n, a ejercitar en el plazo de un mes, ?entre quedarse al servicio de la regi¨®n aut¨®noma o ser trasladados al resto de Espa?a?. Una vez que hubiera optado, si lo hac¨ªan por regresar al Estado y se daba la circunstancia de que no hubiera en los servicios de ¨¦ste plazas vacantes, el problema se resolv¨ªa del siguiente modo: la Generalidad convocar¨ªa uno o varios concursos para cubrir las plazas ocupadas por los funcionarios que deseasen ser trasladados, en los que podr¨ªan participar los funcionarios estatales de igual clase y categor¨ªa que los que deseaban el traslado; resuelto el concurso, quedar¨ªan plazas vacantes en los servicios centrales, que ser¨ªan cubiertas por los funcionarios que, habiendo optado por regresar al Estado, estuviesen prestando servicios de forma provisional e interina en la Generalidad. Una vez celebrados los referidos concursos la Generalidad quedaba en libertad para cubrir, de la forma que considerase pertinente, las vacantes que se fueran produciendo o para amortizar, en su caso, las plazas o reformar las plantillas de los correspondientes servicios; los funcionarios que, efectuadas las anteriores operaciones, continuaran sin lograr, efectivamente, el traslado, quedaban en situaci¨®n de excedencia forzosa, en expectativa de conseguir plaza en las oficinas del Estado.

Hasta aqu¨ª, pr¨¢cticamente, lo m¨¢s fundamental del sistema de transferencias de funcionarios aplicado en el caso catal¨¢n. El modelo es estimable, pero su utilizaci¨®n en la actualidad plantear¨ªa algunos problemas no f¨¢cilmente resolubles.

Las comentadas previsiones del decreto de 1933 estaban, en efecto, pensadas desde la singularidad del r¨¦gimen auton¨®mico de Catalu?a, ya que dicha norma se dict¨® en un momento en que ¨¦sta era la ¨²nica regi¨®n aut¨®noma existente; dada esta situaci¨®n, no se planteaban excesivas dificultades para asegurar el retorno de los funcionarios al Estado, ya que, al no haberse generalizado el r¨¦gimen de autonom¨ªas por todo el pa¨ªs, aunque determinados servicios se hubieran transferido a la Generalidad, estos mismos seguir¨ªan funcionando a nivel central para atender a las dem¨¢s partes del territorio espa?ol. Por contraposici¨®n a esta situaci¨®n, si en nuestro pr¨®ximo futuro el sistema de autonom¨ªas, como ser¨ªa l¨®gico y deseable, se generaliza a todo el Estado, no ser¨¢ posible establecer con car¨¢cter general la opci¨®n de retorno que consagraba el decreto de 1933; esta posibilidad se habr¨¢ cerrado porque, en buena l¨®gica, los servicios estatales transferidos a las regiones habr¨¢n desaparecido en la Administraci¨®n central, lo que, por falta de vacantes, impedir¨¢ que los funcionarios afectados por los traspasos vuelvan a la Administraci¨®n de origen o, cuando menos, que sean muy escasas las posibilidades de que ello pueda ocurrir, incluso en el supuesto de que, en una primera etapa, se admita la posibilidad de que los citados funcionarios participen en los concursos de traslado que el Estado convoque. M¨¢s f¨¢cilmente que el derecho de retornar al Estado podr¨ªa asegurarse a los funcionarios la posib?l?dad de trasladarse (al menos durante una primera fase temporalmente limitada y abierta a los efectos de que este personal se asiente definitivamente en la zona del territorio nacional que desee) a otras regiones.

Por otra parte, hay en las previsiones del decreto de 1933 un exceso de respeto a la voluntariedad de la integraci¨®n o no de los funcionarios en los servicios catalanes, pues en la etapa que se avecina, ?que ocurrir¨ªa en el supuesto de que la mayor¨ªa de ellos prefiriera continuar en el Estado?; ?en qu¨¦ emplear a estos funcionarios cuando los servicios hayan sido transferidos a las regiones?; ?c¨®mo atender¨ªan ¨¦stas los servicios transferidos si el personal estatal, que es el ¨²nico con formaci¨®n suficiente como para atenderlos con eficacia, se niega a servir en dichos territorios? Parece, pues, que en ¨²ltimo extremo esta voluntariedad tendr¨ªa que matizarse a favor de la aplicaci¨®n de la t¨¦cnica de los destinos forzosos cuando fuese preciso.