Autonom¨ªas regionales: el problema de la burocracia / y 3

Profesor adjunto de Derecho Administrativo (Universidad Complutense)

Parece importante que me refiera ahora a otro sistema pol¨ªtico en el que el problema que nos ocupa se ha planteado recientemente y para el que se han establecido soluciones cuyo conocimiento nos puede ser de gran utilidad. Es el caso de Italia.

Pueden destacarse los siguientes principios de la soluci¨®n italiana:

Una primera preocupaci¨®n que se ha hecho sentir en este pa¨ªs y que ha tenido un reflejo en el propio texto de la Constituci¨®n (lo que contrasta con el total olvido en que ha quedado este tema en el anteproyecto de Constituci¨®n que publicaba nuestro Bolet¨ªn Oficial de las Cortes, el pasado d¨ªa 5 de enero), ha sido la de evitar que la constituci¨®n de regiones aut¨®nomas Implique una mayor burocratizaci¨®n de las estructuras p¨²blicas, un incremento de la funci¨®n p¨²blica y, en definitiva, un distanciamiento mayor de la Administraci¨®n y los ciudadanos. Para lograrlo se han establecido, insisto que a nivel constitucional, dos principios fundamentales: 1?, que las regiones contar¨¢n con un m¨ªnimo de burocracia propia y que ejercer¨¢n habitualmente sus competencias delegando su ejecuci¨®n en los entes territoriales menores, esto es, en las provincias y municipios; de esta forma, se pretende evitar que a los niveles de Administraci¨®n territorial ya existentes se sume uno m¨¢s, de lo que no derivar¨ªa, naturalmente, mayor autonom¨ªa, sino, sencillamente, mayor confusi¨®n (art¨ªculo 118 de la Constituci¨®n); 2?, que las regiones habr¨¢n de servirse, obligatoria y preferentemente, del personal estatal, en la primera fase, para atender los servicios que les sean transferidos, no pudiendo, por tanto, hasta que no quede adscrito e integrado aquel personal, reclutar su propia burocracia (disposici¨®n transitoria VIII de la Constituci¨®n; este principio tambi¨¦n est¨¢ recogido en algunos estatutos de regiones de autonom¨ªa especial: as¨ª, art¨ªculo 67 del estatuto de Friuli-Venecia Julia).

Transferencia de competencias

Estos principios se han desarrollado luego en la ley de 10 de febrero de 1952, sobre constituci¨®n y funcionamiento de los ¨®rganos regionales y, m¨¢s tarde, aplicados en cada uno de los decretos de transferencias de competencias que se han ido dictando (la mayor¨ªa de ellos de fecha 14 de enero de 1972; el m¨¢s reciente decreto sobre transferencias de competencias a las regiones es de 24 de julio de 1977 e incorpora reglas sobre la adscripci¨®n del personal pr¨¢cticamente id¨¦nticas a las establecidas en los anteriores).

Pues bien, el r¨¦gimen del trasvase de funcionarios que los mencionados decretos han venido a establecer es el siguiente: en cada uno de ellos se fija el n¨²mero y cualificaci¨®n del personal a transferir, implicando el traspaso la consiguiente reducci¨®n de plantillas o relaciones de funcionarios de la Administraci¨®n del Estado. Los funcionarios afectados quedan a disposici¨®n de las regiones, pero, en cualquier caso, para la incorporaci¨®n definitiva a las mismas es preciso que aquellos presten su consentimiento; si ocurriera que los que prestan su consentimiento es un n¨²mero, menor del preciso para atender los servicios o insuficiente, el Estado proceder¨¢ a poner a disposici¨®n de las regiones, previo concurso, los funcionarios que lo soliciten; si, celebrado el referido concurso, resultara que la demanda hab¨ªa sido inexistente o insuficiente, la Administraci¨®n estatal proceder¨¢ a destinar forzosamente a las regiones a los funcionarios que cuenten con menores derechos consolidados o menores cargas.

Finalmente, los referidos decretos han establecido dos principios m¨¢s del m¨¢ximo inter¨¦s: en primer lugar, una reserva de plazas para cubrir en los primeros concursos que celebren las regiones a favor del personal estatal que preste sus servicios en otras; en segundo lugar, se ha se?alado la obligaci¨®n de que las leyes regionales que adscriban a los cuadros regionales al personal estatal deber¨¢n respetar los derechos econ¨®micos y de carrera del mismo.

El caso italiano

Existen algunas notorias diferencias entre este r¨¦gimen y el que se implant¨® entre nosotros en la Segunda Rep¨²blica que merecen destacarse: en primer lugar, que en el caso italiano no se ha dado una soluci¨®n particular para cada regi¨®n, sino una respuesta general al problema de la burocracia en todas ellas; segundo, que los principios b¨¢sicos que deben inspirar las transferencias est¨¢n recogidos en la propia Constituci¨®n; tercero, que se da, en este sistema, una menor libertad de las regiones para aceptar e integrar al personal estatal que, en cualquier caso, previos o no los correspondientes concursos, les son asignados por la Administraci¨®n estatal; cuarto, que se da tambi¨¦n una notoria menor libertad de opci¨®n de los funcionarios que, en ¨²ltimo extremo, pueden ser destinados forzosamente a las regiones; quinto, que, en una primera fase, se admite la interregionalidad de los funcionarlos transferidos, lo que es importante para estabilizar a estos en los lugares del territorio que deseen; y sexto, que se ha asegurado un tratamiento pr¨¢cticamente uniforme desde el punto. de vista econ¨®mico y jur¨ªdico de los funcionarios transferidos a los que se ha asegurado la conservaci¨®n de sus derechos econ¨®micos y de carrera (no se trata s¨®lo de que cada regi¨®n respete dichos derechos, lo que ya es importante, sino tambi¨¦n de que el r¨¦gimen econ¨®mico, expectativas de carrera, etc¨¦tera, sean pr¨¢cticamente id¨¦nticos en todas las regiones); esto ¨²ltimo es importante especialmente en el punto de la igualdad retributiva, ya que otra cosa fomentar¨ªa un flujo incesante de funcionarios hacia las regiones que ofrecieran mejores condiciones econ¨®micas, con el consiguiente perjuicio para las regiones pobres.

En el tema que nos viene ocupando, pocas cosas nuevas se pueden inventar, como no sea para perfilar o matizar soluciones ya ensayadas. Y es que, en verdad, s¨®lo existen dos respuestas alternativas a este ingente problema: o bien se indemniza, se jubila anticipadamente o se buscan otras f¨®rmulas para que la Administraci¨®n pueda desprenderse de las decenas de miles de funcionarios que. sobrar¨ªan tras la instauraci¨®n de las autonom¨ªas, o bien se traspasan aqu¨¦llos a las regiones para que se integren y presten en ellas sus servicios.

Dos respuestas alternativas

No hace falta advertir que la primera soluci¨®n es harto inconveniente, no s¨®lo por irrespetuosa con los derechos de los funcionarios y porque crear¨ªa un problema de paro francamente insoluble, sino tambi¨¦n porque dif¨ªcilmente podr¨ªan los territorios aut¨®nomos crear de la nada una burocracia que pudiera atender con solvencia los servicios transferidos; hay que convenir que, en la actualidad, con todos sus defectos, y se tengan mayores o menores simpat¨ªas hacia ellos en las diferentes zonas del pa¨ªs, no existe otro sector de la funci¨®n p¨²blica que pueda competir con la estatal en la gesti¨®n de los servicios p¨²blicos que ahora atiende ella, y que, en el futuro, se transferir¨¢n a las regiones. Puede decirse, con acierto, que ello es, desde luego, y entre otras cosas, un fruto m¨¢s de muchos a?os de aplastante centralizaci¨®n, pero es ¨¦sta una realidad de la que habr¨¢ que partir para crear el nuevo sistema de organizaci¨®n pol¨ªtica.

Una vez adscritos estos funcionarios e incorporados a los servicios de las regiones aut¨®nomas, organizados en esta primera fase de su funcionamiento sobre la base fundamental de la burocracia estatal, podr¨¢n aquellas empezar a reclutar sus propios funcionarios y, si lo estiman pertinente, a crear instituciones especializadas para formarlos, e incorporarlos posteriormente a las plazas que vayan quedando vacantes o que se vayan creando a medida que se expansionen los servicios regionales.

Ausencia de previsiones

Llegados a este punto, me parece que lo que hay que poner de relieve ahora es la total ausencia de previsiones del anteproyecto de Constituci¨®n sobre este problema; omisi¨®n que resulta dif¨ªcilmente justificable dadas las innumerables dificultades que de ella pueden derivar, hasta el punto de que la imprevisi¨®n pudiera llegar a hacer inviable el sistema que se pretende instaurar. El ¨²nico punto en el que el anteproyecto se ocupa de la burocracia es el apartado n¨²mero veinte del art¨ªculo 138, donde se indica que es de la exclusiva competencia del Estado, la legislaci¨®n b¨¢sica en materia de funci¨®n p¨²blica. El precepto es plausible; sin embargo, no es suficiente. Que la legislaci¨®n regional sobre funcionarios se tenga que acomodar al marco normativo se?alado por el Estado, no significa en absoluto, que los territorios aut¨®nomos tengan que aceptar, en el momento de su constituci¨®n, a la burocracia estatal. Lo que con apoyo en el precepto referido, el Estado puede pretender que sea homog¨¦neo el r¨¦gimen jur¨ªdico del personal de las diferentes regiones, pero, en absoluto, podr¨¢ utilizarlo para asignar funcionarios reclutados y formados por ¨¦l a los servicios de aqu¨¦llas; es m¨¢s, puede asegurarse que, con toda probabilidad, los diferentes estatutos regionales precisar¨¢n que la selecci¨®n y formaci¨®n de los funcionarios es una competencia exclusivamente regional.

Complejidad t¨¦cnica

No basta, pues, con el mencionado precepto. Y si a las dificultades para aplicarlo al supuesto que nos ocupa sum¨¢ramos ahora que la operaci¨®n de transferencia de funcionarios a las regiones reviste alguna complejidad t¨¦cnica y que plantea m¨¢s de una dificultad que deber¨ªa ser atendida normativamente mediante una regulaci¨®n espec¨ªfica del problema, puede concluirse que (como ocurri¨® en el caso italiano: disposici¨®n transitoria VIII de la Constituci¨®n) ser¨ªa muy conveniente, casi imprescindible, que el propio texto constitucional estableciera que una ley estatal regular¨ªa, entre otros, este espec¨ªfico problema de la transferencia de la burocracia estatal a las regiones. Hacerlo as¨ª para la fase de primer establecimiento de las autonom¨ªas no deber¨ªa levantar ning¨²n tipo de desconfianza, ni deberia imaginarse, por ello, ofendido el respeto a las esencias de las autonom¨ªas, porque, en realidad, ninguna merma sufrir¨ªan ¨¦stas; por el contrario, se contribuir¨ªa as¨ª, de forma notable, a hacer viable el proceso de su instauraci¨®n, que s¨®lo dificultades encontrar¨ªa en otro caso.

Sobre la anterior base de partida, fortalecida incluso por una declaraci¨®n expresa de la obligatoriedad de que los territorios aut¨®nomos utilicen en su primera ¨¦poca a la burocracia estatal, podr¨ªa darse luego una soluci¨®n acorde a los problemas que suscitase dicha operaci¨®n de trasvase, conjugando el respeto a los derechos de los funcionarios (especialmente importante en su vertiente retributiva, ya que en la actualidad, la parte ?discreccional? del sueldo sigue siendo lo suficientemente cuantiosa como para que aqu¨¦llos se vieran obligados a abandonar el trabajo o a solicitar el traslado si se les priva de la misma, lo que resulta ser una peligrosa arma contra la estabilidad de los funcionarios, transferidos a las regiones) con las exigencias y necesidades de personal de aqu¨¦llos, para lo que podr¨ªan ut¨ªlizarse f¨®rmulas m¨¢s o menos parecidas a las que hemos referido m¨¢s atr¨¢s y en las que no resulta preciso insistir ahora.

Falta decir, para concluir, aunque sea obvio, que ni siquiera basta con que estos principios est¨¦n normativamente establecidos y, en parte, recogidos en el propio texto constitucional, sino que luego ser¨¢ preciso aplicarlos escrupulosamente.