"Una reforma tributaria exige una situaci¨®n plenamente democr¨¢tica"

1. Los sistemas tributarios deben cumplir, adem¨¢s de su fin esencial de proveer los recursos financieros que en forma creciente reclama la sociedad contempor¨¢nea, finalidades econ¨®micas y pol¨ªtico-sociales para lograr la estabilidad, y desarrollo econ¨®micos y construir una sociedad m¨¢s justa. 2. Tales finalidades deben alcanzarse respetando los principios jur¨ªdicos fundamentales, y utilizando los medios que postula la ciencia financiera contempor¨¢nea. En este sentido se consideran principios fundamentales los de legalidad, tutela jurisdiccional, equidad, igualdad y generalidad (principio que implica una reducci¨®n sustancial de las exenciones).

3. La imposici¨®n progresiva contempla tanto el principio de la capacidad contributiva como el objetivo de la redistribuci¨®n, hecho que explica su generalizada aceptaci¨®n actual.

4. El prop¨®sito de la imposici¨®n progresiva debe complementarse por la pol¨ªtica del gasto p¨²blico, dado que, como prueba la teor¨ªa de la Hacienda P¨²blica y ratifica la experiencia de las Haciendas de los distintos pa¨ªses, una adecuada pol¨ªtica del gasto p¨²blico constituye un medio tanto o m¨¢s eficaz que el impuesto para cumplir la funci¨®n redistribuidora de la actividad financiera.

5. El sistema tributario debe adecuarse al fen¨®meno tan generalizado en nuestra sociedad de la inflaci¨®n, prestando particular atenci¨®n, entre otros puntos, a la determinaci¨®n de la base imponible, estructura de la escala de alicuotas, deducciones personales y momento de pago.

Dos grandes impuestos, renta y valor a?adido, coordinados por la imposici¨®n sobre el patrimonio

6. Los sistemas tributarios deber¨¢n estructurarse en base a los dos grandes impuestos recomendados por la ciencia financiera, con amplia difusi¨®n en el Derecho de los pa¨ªses occidentales: el impuesto progresivo sobre la renta global de las personas f¨ªsicas y el impuesto sobre el valor a?adido. El primero deber¨¢ ser complementado con la introducci¨®n en el concepto de renta de las ganancias de capital y, en general, todo incremento de valor del capital, con los correspondientes ajustes que eviten cargas desproporcionadas.

7. Esos dos grandes impuestos deber¨¢n ser coordinados con el impuesto sobre el patrimonio de las personas f¨ªsicas, que de por s¨ª acent¨²a la progresividad (aunque no se organice como impuesto progresivo) y discrimina impl¨ªcitamente en favor de los titulares de rentas del trabajo.

8. El impuesto personal sobre la renta deber¨¢ incluir las rentas de las sociedades, sin perjuicio de la integraci¨®n de ambos impuestos, con el fin de evitar los efectos indeseables de la imposici¨®n de la misma renta en la sociedad y en el accionista.

9. El impuesto sobre el valor a?adido es el m¨¢s id¨®neo como impuesto general sobre el consumo, lo que explica su creciente difusi¨®n en el Derecho Comparado. Su regresividad caracter¨ªstica puede ser atenuada, y aun eliminada, mediante la utilizaci¨®n de m¨¢s de una al¨ªcuota, aunque sea conveniente aplicar el menor n¨²mero de tipos de gravamen compatible con las finalidades perseguidas.

10. El impuesto sobre el valor a?adido deber¨¢ absorber el mayor n¨²mero posible de impuestos al consumo y, entre ellos, el de lujo como medio para, contribuir al logro de la progresividad.

11. La administraci¨®n tributaria constituye un factor fundamental para la debida aplicaci¨®n del sistema tributario. Por ello, y por su naturaleza instrumental, no debe condicionar ni el cambio en la estructura del sistema tributario, ni la modificaci¨®n de la legalidad fiscal, apart¨¢ndose de los principios que deben informarla.

12. Concretada la voluntad pol¨ªtica en una reforma tributar¨ªa, la Administraci¨®n p¨²blica deber¨¢ adaptarse, si fuera preciso, a los requerimientos de la reforma con objeto de asegurar su efectividad. No obstante, la reforma de la administraci¨®n tributan a debe constituir un proceso gradual y constante en el que participen los funcionarios p¨²blicos y en el que se tengan siempre en cuenta los derechos y aun las conveniencias de los administrados desde todos los puntos de vista y, entre ellos, el relativo a la presi¨®n fiscal indirecta.

13. La eficacia de la Administraci¨®n tributaria depende en gran medida de la sinceridad y colaboraci¨®n en general de los ciudadanos, por lo que a estos ¨²ltimos importa evitar que para investigar y corregir los comportamientos defraudadores sea necesario disponer de gran n¨²mero de funcionarios por parte de la administraci¨®n tributaria, lo que har¨¢ m¨¢s costosa la gesti¨®n, que a su vez generar¨¢ mayor gasto p¨²blico a cargo de los contribuyentes.

14. Entre los criterios orientadores de la gesti¨®n de la administraci¨®n tributaria con vistas a asegurar su efectividad, debe destacarse fundamentalmente el desarrollo de la funci¨®n ?control del contribuyente? que incluye:

*la identificaci¨®n y registro del mismo,

* la determinaci¨®n, contabilizaci¨®n e ingreso de sus deudas tributarias y

*la investigaci¨®n o vigilancia del cumplimiento de las obligaciones fiscales.

El mejor desarrollo de estas funciones exige contar con un conjunto coherente y fiable de datos (base de datos) constituido por la informaci¨®n generada por la propia actividad administrativa m¨¢s la que se obtenga de fuentes externas (por ejemplo, la proveniente de entidades bancarias, burs¨¢tiles y aduaneras).

15. Para aplicar eficientemente un sistema tributario evolucionado y apoyado en pocos pero grandes impuestos que inciden sobre un importante n¨²mero de contribuyentes, es requisito esencial que la administraci¨®n tributaria adopte una organizaci¨®n de estructura ¨²nica y de tipo funcional. Asimismo resulta necesario que exista un considerable grado de descentralizaci¨®n, que, por lo menos, comprenda las gestiones operativas de recaudaci¨®n y fiscalizaci¨®n o comprobaci¨®n de los hechos imponibles.

16. La inform¨¢tica constituye un importante instrumento de apoyo en la administraci¨®n tributaria, sobre todo en el mejor cumplimiento de la funci¨®n de ?control del contribuyente? y en la estructura y operaci¨®n de la ?base de datos?. Sin embargo, los sistemas de procesamiento de datos deben introducirse previo an¨¢lisis y estudios de coste-beneficio de los respectivos programas.

17. Dado que la mayor parte de la informaci¨®n econ¨®mica de un pa¨ªs se genera en la empresa, y teniendo en cuenta su importancia en el proceso de reforma fiscal, debe concederse una atenci¨®n prioritaria a la contabilidad de la empresa, tanto externa como interna o anal¨ªtica. En este sentido parece conveniente:

* Promulgar las disposiciones oportunas que aseguren la aplicaci¨®n de criterios contables uniformes.

* Promover la formaci¨®n de expertos contables a nivel universitario y favorecer su utilizaci¨®n en las tareas de la administraci¨®n tributaria.

*Conseguir que la informaci¨®n contable que facilite el contribuyente a efectos tributarios est¨¦ respaldada por el dictamen de contadores-auditores con la debida responsabilidad.

18. Para obviar las consecuencias distorsionadoras que provoca la inflaci¨®n sobre la informaci¨®n contable de las empresas y sus disparidades respecto de la realidad econ¨®mica, es aconsejable, esde el punto de vista t¨¦cnico, -adoptar los m¨¦todos de ajuste de tipo integral.

Un sistema democr¨¢tico es condici¨®n b¨¢sica para la reforma fiscal

19. La realizaci¨®n de una reforma tributaria exige una situaci¨®n plenamente democr¨¢tica para que pueda crearse la voluntad indeclinable de llevarla a cabo, as¨ª como para lograr el acuerdo general que garantice su aprobaci¨®n y aplicaci¨®n. Las reformas tributarias no pueden ser ajenas a la realidad social en que han de regir.

20. El escepticismo que suele irse creando en todos los pa¨ªses sobre el grado de cumplimiento de los objetivos previstos por una reforma tributaria reclama una actuaci¨®n administrativa absolutamente di¨¢fana con el fin de vencer las resistencias que cualquier reforma fiscal encuentra para su aplicaci¨®n efectiva. Para ello es necesario:

*Que tengan vigencia social los par¨¢metros de justicia a que respondan los textos legales tributarios establecidos.

* Que se ofrezca toda la informaci¨®n posible para erradicar cualquier impresi¨®n que pudiera existir sobre la aplicaci¨®n incorrecta o inadecuada del gasto p¨²blico.

* Que se cuide la imagen de la administraci¨®n tributaria demostrando -con una informaci¨®n minuciosa, pormenorizada y peri¨®dica- que act¨²a con eficacia y seg¨²n las leyes vigentes.

21. Debe destacarse la importancia de los medios de informaci¨®n y dem¨¢s de comunicaci¨®n social para crear la opini¨®n p¨²blica favorable a las reformas fiscales dispuestas o promulgadas. En este sentido adquiere especial significaci¨®n el papel del intelectual en el proceso de toma de conciencia ciudadana ante el fen¨®meno fiscal en toda su amplitud.

22. El proceso de concienciaci¨®n c¨ªvica sobre el fundamento y la necesidad de la reforma fiscal, base de su realizaci¨®n, debe favorecerse mediante la inclusi¨®n de las ense?anzas de materias presupuestarias y fiscales en la instrucci¨®n general de todos los ciudadanos.

23. La consolidaci¨®n de toda reforma tributaria exige una informaci¨®n adecuada respecto del grado de cumplimiento de las obligaciones tributarias por los distintos grupos socioecon¨®micos con objeto de conseguir la aceptaci¨®n social de la propia legalidad tributaria. En este sentido deber¨¢ facilitarse peri¨®dicamente informaci¨®n de la evasi¨®n fiscal existente y sobre el grado de cumplimiento de los distintos tributos. Las administraciones tributarias deber¨ªan estar autorizadas por las leyes a publicar o divulgar relaciones de contribuyentes con sus respectivas bases tributarias con la extensi¨®n y el pormenor que se consideren prudentes para la observancia puntual de las obligaciones derivadas de las reformas fiscales aprobadas por el legislativo.

24. La reforma tributaria no puede considerarse como un simple cambio legal asociado a una fecha hist¨®rica dada. La reforma fiscal constituye un proceso que reclama cambio perseverante de actitudes y comportamientos de los contribuyentes, de la administraci¨®n tributaria y de la sociedad en la que la reforma de la tributaci¨®n se emprende.

La culminaci¨®n de ese proceso precisa de:

* Una revitalizaci¨®n permanente del inter¨¦s de los ciudadanos en el cambio de la imposici¨®n. Resulta necesario asociar la reforma de los impuestos con los programas econ¨®micos o las reformas sociales y pol¨ªticas a los que sirven. El impuesto no es un fin. Es un medio cuya utilizaci¨®n fiscal debe estar permanentemente clara para todos los ciudadanos.

*Un apoyo continuado de las fuerzas pol¨ªticas que patrocinan su realizaci¨®n. Muchas reformas fiscales han fracasado por la falta de aliento y continuidad de los propios pol¨ªticos que apoyaron su iniciaci¨®n, consecuencia de su falta de convicci¨®n personal sobre los motivos profundos de la reforma y/o de su temor ante la impopularidad de algunas decisiones.

* Una actuaci¨®n resuelta y perseverante en la reforma y mejora de la administraci¨®n financiera en todos los aspectos (gastos e ingresos p¨²blicos) y en todas las esferas de su actividad (niveles central y provincial), y un constante perfeccionamiento en los procedimientos de gesti¨®n, inspecci¨®n y resoluci¨®n de recursos con el prop¨®sito de que las reformas fiscales tengan una aplicaci¨®n efectiva.