El Estado de las autonom¨ªas / 1

La organizaci¨®n de un Estado descentralizado, en que pudieran ser constitucionalmente atendidas las exigencias planteadas por ?el car¨¢cter plurinacional y plurirregional de Espa?a? era una aspiraci¨®n com¨²n de las organizaciones pol¨ªticas de vocaci¨®n democr¨¢tica -lo que entonces se llamaba ?oposici¨®n democr¨¢tica?- que, desde 1976, trataban con el Gobierno acerca de los proyectos de la reforma pol¨ªtica. En un documento de aquellos meses, la llamada Comisi¨®n de los Nueve analizaba el tema, solicitando ya entonces o el restablecimiento de los Estatutos de Autonom¨ªa de los a?os treinta, o la creaci¨®n en Catalu?a, Galicia y el Pa¨ªs Vasco de mecanismos institucionales que garantizaran ?el proceso de recuperaci¨®n plena de las autonom¨ªas?. Al mismo tiempo se proclamaba que ?para la justicia y estabilidad democr¨¢tica? era precisa la constituci¨®n de un Estado que asumiera la pluralidad de Espa?a. Esa pluralidad de Espa?a es, se dec¨ªa, ?una realidad hist¨®rica que las fuerzas democr¨¢ticas se comprometen a mantener y defender?.Este sentir era compartido por el Gobierno de la transici¨®n, que, desde una fecha tan temprana como diciembre de 1976, se hab¨ªa manifestado expresamente en una l¨ªnea convergente con la apuntada por la oposici¨®n democr¨¢tica. El 20 de diciembre de 1976, el presidente Su¨¢rez pronunci¨® en Barcelona un importante discurso pol¨ªtico en el que se definen conceptos que, dos a?os m¨¢s tarde, ser¨ªan recogidos y desarrollados en la Constituci¨®n. A ¨¦l pertenecen estasTrases: ?Al pueblo de Catalu?a quiero decirle que sus aspiraciones son contempladas desde el Gobierno con realismo y af¨¢n de soluci¨®n. Sabemos que tenemos que contemplar seriamente varias perspectivas: la derivada de la pujanza de las tradiciones, la lengua, la cultura, la idiosincrasia y las peculiaridades de toda ¨ªndole, as¨ª como el regionalismo entendido como soluci¨®n racional a la descentralizaci¨®n administrativa.?

Pero no pensaba el Gobierno en una simple descentralizaci¨®n. Por el contrario, el presidente elevaba el tema a nivel pol¨ªtico: ? La regi¨®n, como unidad, ha de satisfacerlas leg¨ªtimas aspiraciones de afirmaci¨®n de la personalidad de los pueblos, pero tiene que ser, adem¨¢s, un modo y un medio para la eficaz prestaci¨®n de servicios p¨²blicos y para el progreso de la naci¨®n entera.? ?Institucionalizar la regi¨®n?, dec¨ªa el presidente del Gobierno, ?no es s¨®lo una necesidad de la hora presente, sino un reto de futuro en la organizaci¨®n del Estado.?

A estas declaraciones se a?ad¨ªan como objetivos concretos de la pol¨ªtica del Gobierno: el reconocimiento de la realidad regional, y de la regi¨®n como entidad aut¨®noma de decisi¨®n y gesti¨®n de sus propios asuntos en el marco de la unidad de Espa?a, e igualmente la creaci¨®n de los instrumentos formales necesarios y de las condiciones legales precisas para que una representaci¨®n popular aut¨¦ntica pudiera decidir la forma y modo de articular las personalidades regionales. El hecho catal¨¢n, o la cuesti¨®n pol¨ªtica catalana, no deber¨ªa afrontarse como un caso aislado, sino como un factor pol¨ªtico esencial dentro de una concepci¨®n del Estado que se apoyar¨ªa en los principios de universalidad, igualdad, solidaridad, autonom¨ªa, pluralidad de las formas regionales y respeto a la voluntad del pueblo de Espa?a.

Los primeros hechos

Casi un a?o m¨¢s tarde -el 24 de octubre de 1977-, el mismo presidente Su¨¢rez di¨® posesi¨®n, tambi¨¦n en Barcelona, al presidente de la Generalidad, Josep Tarradellas. ?No concebimos la autonom¨ªa?, dijo entonces, ?como algo que viene a romper la unidad de Espa?a ni del Estado espa?ol. Es, por el contrario, un fen¨®meno de profundo sentido pol¨ªtico que puede y debe superar el car¨¢cter centralista y uniforme de la organizaci¨®n de nuestra vida p¨²blica. La autonom¨ªa supone la responsabilidad y la capacidad de un pueblo para autogobernarse en las materias que determine la Constituci¨®n.? Al mismo tiempo, afirma que la Constituci¨®n permitir¨ªa la regulaci¨®n estatutaria de esas materias.

El retorno de Tarradellas no s¨®lo era un primer paso de gran alcance pol¨ªtico, sino que revest¨ªa un car¨¢cter simb¨®lico de dimensiones hist¨®ricas, en el marco de la nueva Monarqu¨ªa. ?Como dato hist¨®rico que ya ha sido destacado?, proclamaba el presidente Su¨¢rez en Barcelona, ?hay que decir que si fue Felipe V quien firm¨® el decreto de nueva planta que anulaba las instituciones auton¨®micas catalanas, ha sido el rey don Juan Carlos I quien las ha devuelto. La cuesti¨®n catalana queda as¨ª excluida de cualquier matiz partidista y situada en el verdadero nivel en que deben de ser tratadas las cuestiones auton¨®micas como asuntos de Estado.?

La vocaci¨®n de la Corona

Hay, en efecto, un¨¢s palabras del propio don Juan Carlos I altamente significativas y anteriores a las que se acaban de recordar. En el mismo momento de asumir las responsabilidades de la Jefatura del Estado, el 22 de noviembre de 1975, don Juan Carlos hab¨ªa dise?ado en su primer mensaje el cuadro general de la nueva Monarqu¨ªa, con palabras que expresaban la posici¨®n de la Corona respecto de la diversidad de los pueblos de Espa?a, y representaban un compromiso inicial del reinado que se inauguraba:

?Un orden justo, igual para todos, permite reconocer dentro de la unidad del reino y del Estado las peculiaridades regionales, como expresi¨®n de la diversidad de pueblos que constituyen la sagrada realidad de Espa?a. El Rey quiere serlo de todos a un tiempo y de cada uno en su cultura, en su historia y en su tradici¨®n. ?

Esos prop¨®sitos, repetir¨ªa el Rey el 27 dejulio de 1977 en la sesi¨®n de apertura de las Cortes Constituyentes, deber¨ªan ser hechos posibles por la futura, Constituci¨®n: ?La Corona desea -y cree interpretar las aspiraciones de las Cortes- una Constituci¨®n que d¨¦ cabida a todas las peculiaridades de nuestro pueblo y que garantice sus derechos hist¨®ricos y actuales.? Y m¨¢s adelante, ?desea tambi¨¦n la Corona el reconocimiento de la diversa realidad de nuestras comunidades regionales y comparte en este sentido cuantas aspiraciones no debiliten, sino enriquezcan y hagan m¨¢s robusta la unidad indiscutible de Espa?a?.

As¨ª, pues, el prop¨®sito inicial de la Corona hab¨ªa sido manifestado ya en 1975. El Rey lo ratificaba en la solemne inauguraci¨®n de las Cortes Constituyentes, en julio de 1977. Se trataba de configurar un marco hist¨®rico y nacional en que se podr¨ªan albergar las viejas y nuevas aspiraciones de los diversos pueblos de Espa?a, representadas por las fuerzas democr¨¢ticas vencedoras en las elecciones. La proclamaci¨®n de ese mismo esp¨ªritu por el Gobierno de la transici¨®n constitufa un verdadero compromiso pol¨ªtico. Consecuencia l¨®gica de todo ello ser¨ªa el reconocimiento del principio de las autonom¨ªas, como eje inspirador de la organizaci¨®n territorial del Estado, en el T¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n.

El texto de la Constituci¨®n

La gran novedad de la actual Constituci¨®n espa?ola se halla, en efecto, en su t¨ªtulo VIII, que regula la aplicaci¨®n al conjunto de Espa?a del principio de la autonom¨ªa.

Los parlamentarios de 1978 partieron del texto y de los conceptos de la Constituci¨®n republicana de 1931. Igual que entonces, se proclama ahora la autonom¨ªa municipal, la de las provincias concebidas como agrupaci¨®n de municipios -mancomunidad se hab¨ªa dicho en 1931-, y se dibuja una organizaci¨®n territorial del Estado que ha de representar una distribuci¨®n del poder pol¨ªtico entre los ¨®rganos centrales del Parlamento y del Gobierno -gestores de la soberan¨ªa nacional, que reside en todo el pueblo espa?ol- y los de las comunidades aut¨®nomas. Estas pueden formarse al amparo de la Constituci¨®n, bien por agrupaci¨®n de provincias lim¨ªtrofes ?con caracter¨ªsticas hist¨®ricas, culturales y econ¨®micas comunes?, bien por los territorios insulares, bien sobre la base de provincias individuales ?con entidad regional hist¨®rica?, e incluso por territorios no integrados en la organizaci¨®n provincial (art¨ªculo 144 b), como ser¨ªan Ceuta y Melilla y, en su d¨ªa, Gibraltar.

No se trata de una me?a desconcentraci¨®n de las facultades de los ¨®rganos de gobierno del Estado ni de una descentralizaci¨®n administrativa. Las comunidades aut¨®nomas podr¨¢n, seg¨²n las materias, legislar por s¨ª mismas y para su territorio o aplicar y desarrollar la normativa general del Estado, as¨ª como gestionar servicios y actividades que en otro contexto pol¨ªtico ser¨ªan competencia directa del poder central. Habr¨¢ en ellas verdaderos ¨®rganos de gobierno, as¨ª como C¨¢maras representativas ante las que aqu¨¦llos respondan de su gesti¨®n y que adem¨¢s dicten o aprueben verdaderas leyes -de plena aplicaci¨®n en el ¨¢mbito territorial correspondiente- en relacion con asuntos p¨²blicos de su competencia.

Autonom¨ªa: un principio pol¨ªtico

El principio de las autonom¨ªas ha sido una de las m¨¢s destacadas aportaciones ideol¨®gicas del proceso constituyente, reflejada en el propio texto de la Constituci¨®n. De ese principio puede afirmarse lo siguiente:

1.? Corresponde a una aspiraci¨®n generalizada de toda la naci¨®n, expresada de diversos modos por la casi totalidad de las fuerzas pol¨ªticas.

2.? Configura un marco de Estado que hace posible la soluci¨®n -o el encauzamiento- de las cuestiones planteadas por los poderosos movimientos nacionalistas de Catalu?a y del Pa¨ªs Vasco.

3.? Representa una modernizaci¨®n del Estado democr¨¢tico, con una oferta de respuesta v¨¢lida para problemas que son comunes a los pa¨ªses europeos de nuestro entorno sociocultural.

4.? Permite la creaci¨®n de un sistema din¨¢mico de equilibrio entre los poderes locales, regionales y nacional, concebidos como elementos o piezas vivas de un solo Estado.

5.? Significa una aceptaci¨®n positiva de toda nuestra historia nacional, que comprende no s¨®lo las antiguas tradiciones, sino tambi¨¦n el m¨¢s reciente proceso de formaci¨®n del Estado moderno en Espa?a a lo largo de los ¨²ltimos 150 a?os.

6.? Posee la capacidad potencial de despertar las adormecidas energ¨ªas espa?olas y de movilizar y concertar voluntades para una empresa nacional, cuyas progresivas realizaciones queden pr¨®ximas a los ciudadanos, haci¨¦ndoles sentirse part¨ªcipes de la tarea colectiva de construir una democracia fuerte que ampare y garantice sus derechos, sus libertades y sus m¨¢s inmediatos intereses.

Antecedentes y perspectivas

Al mismo tiempo, el principio de las autonom¨ªas, por su propia naturaleza, es susceptible de ser aplicado de modo coherente y a la vez diversificado para su acomodaci¨®n a las distintas realidades locales, insulares, provinciales y regionales del territorio nacional.

Con ello se abre paso a una forma de Estado nueva en la experiencia espa?ola general del siglo y medio ¨²ltimo, para la que no existe m¨¢s precedente efectivo que el parcial, incompleto y efimero de la Generalidad de Catalu?a bajo la II Rep¨²blica, ya que s¨®lo a t¨ªtulo de remota justificaci¨®n hist¨®rica pueden aducirse las estructuras de la Monarqu¨ªa espa?ola del antiguo r¨¦gimen. El Estatuto vasco de 1936, como es sabido, s¨®lo lleg¨® a ser aplicado -y provisionalmente- en una pa¨ªte del territorio de Euskadi y en plena guerra civil.

Algunos otros antecedentes de autonom¨ªa administrativa se hab¨ªan dado en Espa?a en ¨¦poca coptempor¨¢nea en los territorios catal¨¢n y vasco. Durante diez a?os -de 1913 a 1923- la mancomunidad de las diputaciones de Catalu?a fue una realidad administrativa importante y eficaz bajo la inspiraci¨®n del nacionalismo catal¨¢n. Pero una realidad que sus promotores y gestores conceb¨ªan como una etapa pac¨ªfica de transici¨®n a una verdadera autonom¨ªa pol¨ªtica. Esta vocaci¨®n, profundamente sentida por personalidades de diversa significaci¨®n ideol¨®gica, justificaba el hecho de la mancomunidad, a la vez que era expresi¨®n de la conciencia de la propia identidad diferenciada del pueblo catal¨¢n, que caracteriza a los m¨¢s significativos exponentes de la cultura y de la vida pol¨ªtica de Catalu?a.

Tambi¨¦n en el Pa¨ªs Vasco, incluso despu¨¦s de la abolici¨®n de los fueros en los dos momentos de 1839 y 1876, se hab¨ªa conservado hasta 1937 una cierta y netamente diferenciada autonom¨ªa administrativa de las tres provincias, aunque s¨®lo fuera por la v¨ªa de los conciertos econ¨®micos de sus diputaciones forales con el Estado central.

Pero el planteamiento de la Constituci¨®n de 1978 difiere no s¨®lo de los de las autonom¨ªas administrativas, sino tambi¨¦n de los otros modelos hist¨®ricos auton¨®micos de Espa?a. Elementos o piezas de sus estructuras se hallan en otras experiencias de nuestro pasado, nacional, aunque no sean exacta reproducci¨®n de ninguna de ellas.

Es cierto que el nuevo Estado de las autonom¨ªas est¨¢ destinado a ofrecer semejanzas funcionales con algunos de los modernos Estados que se llaman federales, como el bund de la Alemania Occidental. No es menos cierto, sin embargo, que en el orden de los principios de la filosof¨ªa pol¨ªtica se distingue claramente de ellos y dista mucho m¨¢s todav¨ªa de las federaciones o confederaciones de Estados, como Norteam¨¦rica o Suiza, acerc¨¢ndose m¨¢s bien al Estado regional previsto por la vigente Constituci¨®n de la Rep¨²blica italiana.