El sistema de acceso especial: la v¨ªa del art¨ªculo 151

El art¨ªculo 151-1 modifica la v¨ªa del art¨ªculo 143 en cuanto a los ayuntamientos -tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas, en vez de dos terceras partes- ratificada la iniciativa mediante refer¨¦ndum por el voto afirmativo de la mayor¨ªa absoluta de los electores de cada provincia en los t¨¦rminos que establece una ley org¨¢nica. La raz¨®n de esta mayor dificultad est¨¢ en facilitar a aquellas nacionalidades y regiones que opten por esta v¨ªa el acceso al mayor nivel de autonom¨ªa, sin esperar a los cinco a?os que establece el apartadodos del art¨ªculo 148. La raz¨®n pol¨ªtica de esta modalidad especial es hacer posible a otras nacionalidades y regiones distintas de Catalu?a, Pa¨ªs Vasco y Galicia, el alcanzar el techo de autonom¨ªa que ¨¦stas alcancen (ciertamente hay un ius singulare formal, puesto que, como ya hemos visto, estas tres comunicaciones aut¨®nomas se forman sin cumplir los requisitos de las v¨ªas de iniciativa del 143 o del 151 -1).Con esta v¨ªa especial se rechaza la tesis de unas autonom¨ªas como excepci¨®n con techo superior y se posibilita que todas las dem¨¢s puedan tener ese id¨¦ntico techo, aunque no tengan acreditada hist¨®ricamente su voluntad auton¨®mica. La acreditaci¨®n hist¨®rica exime, como hemos visto, del cumplimiento de los requisitos de la iniciativa, pero cumpliendo estos requisitos se puede, con esa acreditaci¨®n racional, situarse al mismo nivel. Por consiguiente, esta v¨ªa especial era imprescindible para poder hablar de Estado de autonom¨ªa como regla y no como excepci¨®n. Con la igualaci¨®n pol¨ªtica que supone su existencia se equiparan los fundamentos hist¨®ricos y racionales de la autonom¨ªa. Ciertamente que se pod¨ªan haber unificado los dos caminos, haciendo utilizar a todas las nacionalidades o regiones esta v¨ªa del art¨ªculo 151, suprimiendo la del 143. Sin embargo, esa opci¨®n hubiera sido muy imprudente, puesto que hubiera acelerado, quiz¨¢ por encima de las posibilidades reales, el proceso de la construcci¨®n del Estado de autonom¨ªa. La existencia de este articulo 151-1 se justifica por las razones, que hemos dicho, para evitar que ninguna nacionalidad o regi¨®n que realmente est¨¦ en condidiones de asumir el m¨¢ximo de responsabilidades auton¨®micas pueda verse frustrada, pero tiene el peligro de su utilizaci¨®n torcida, en un proceso de emulaci¨®n, demag¨®gica por comunidades no preparadas para ello. Hay, por consiguiente, que considerarlo como una v¨ªa excepcional que no se puede convertir en regla. Sobre todo, su utilizaci¨®n imprudente no puede, en caso de fracasar, producir acusaciones contra el Estado ni contra la Constituci¨®n. sino que, sin duda, todas las responsabilidades que las frustraciones que se puedan producir generen deben atribuirse a quienes iniciaron esa v¨ªa sin medir sus fuerzas ni la realidad de su regi¨®n o nacionalidad.

Los problemas de interpretaci¨®n que adem¨¢s produce este art¨ªculo 151-1 son importantes. Evidentemente es aplicable a este cauce lo establecido en el art¨ªculo 143-1. por lo que pueden utilizar tanto las provincias lim¨ªtrofes, con caracter¨ªsticas hist¨®ricas, culturales y econ¨®micas comunes, como los territorios insulares o las provincias aisladas con entidad regional hist¨®rica.

Hay que se?alar que la interpretaci¨®n del art¨ªculo 151 -1 debe hacerse conjuntamente con la ley org¨¢nica sobre regulaci¨®n de las distintas modalidades de refer¨¦ndum, puesto que el refer¨¦ndum que debe ratificar la Iniciativa utilizando esta v¨ªa debe hacerse ?en los t¨¦rminos que establezca una ley org¨¢nica?, que es precisamente ¨¦sta que acabamos de se?alar (aprobada en el Congreso de los Diputados el 28 de diciembre de 1979, y por el Senado, el 15 de enero, y tramitada hasta esa aprobaci¨®n por un procedimiento de urgencia muy r¨¢pido, incluso yo dir¨ªa precipitado).

Es tambi¨¦n destacable la diferencia respecto al art¨ªculo 143-2 de que no se tienen en cuenta en este caso las islas, sino s¨®lo las provincias, por lo que la iniciativa de los ayuntamientos, sus mayor¨ªas, as¨ª como la poblaci¨®n relevante, se mide a nivel provincial exclusivamente. Esto significa, por ejemplo, que en las islas Baleares, que son una sla provincia, la iniciativa del 151, si se produjere, se contar¨ªa en un ¨¢mbito ¨²nico y no teniendo en cuenta cada una de las islas que componen el archipi¨¦lago.

Tambi¨¦n hay una diferencia importante en cuanto a la relaci¨®n entre ¨¦xito o fracaso de la iniciativa y continuaci¨®n del proceso auton¨®mico. En efecto, a diferencia de la interpretaci¨®n que hemos dado para ese supuesto en el caso de utilizar la v¨ªa del art¨ªculo 143, en este caso el fracaso de la iniciativa en el momento de la ratificaci¨®n por refer¨¦ndum, en una provincia, enerva todo el proceso en la totalidad. Ello se desprende claramente de los propios t¨¦rminos del art¨ªculo 151-1, pero se aclara en la ley org¨¢nica en su art¨ªculo 9-4, que dice: ?Celebrado el refer¨¦ndum, si no llegare a obtenerse la ratificaci¨®n, por el voto afirmativo de la mayor¨ªa absoluta de los electores de cada provincia, no podr¨¢ reiterarse la iniciativa hasta transcurridos cinco a?os.?

Desde mi punto de vista este art¨ªculo de la ley org¨¢nica es conforme con el sistema que se desprende del t¨ªtulo VIII, seg¨²n una interpretaci¨®n total deI mismo. En efecto, como ya hemos dicho esta v¨ªa del 151 exige, por un fundamento racionaI, el mismo grado de conciencia que se ha demostrado hist¨®ricamente en Catalu?a, Galicia o el Pa¨ªs Vasco, y eso supone la conciencia de regi¨®n o de nacionalidad en su totalidad, con lo que es razonable que el fracaso de una parte ponga de relieve lo inadecuado de utilizar ese cauce. Tambi¨¦n es sistem¨¢ticamente adecuado el plazo de cinco a?os que la ley org¨¢nica concreta, porque supone la aplicaci¨®n de la norma com¨²n del art¨ªculo 143-3 al cauce especial del art¨ªculo 151, con las consecuencias m¨¢s graves para el conjunto que supone el rechazo de la iniciativa en alguna de las provincias que componen los territorios afectados.

Aunque ni la Constituci¨®n ni la ley org¨¢nica concretan el tema, par¨¦ce razonable que, rechazada la iniciativa por la v¨ªa del art¨ªculo 151, se puede iniciar el cauce gen¨¦rico del art¨ªculo 143 sin esperar a que transcurran cinco a?os.

El n¨²mero seggundo del art¨ªculo 151 sustituye el procedimiento gen¨¦rico del art¨ªculo 146 para eIaborar el Estatuto. Se eliminan a los miembros de las diputaciones, prueba una vez m¨¢s de la desconfianza que la actual regulaci¨®n de su composici¨®n produce, y se encarga la elaboraci¨®n y aprobaci¨®n del proyecto a todos los diputados y senadores elegidos en las circunscripciones provinciales que pretenden convertirse en comunidad aut¨®noma y tras su aprobaci¨®n por ¨¦stos se remite a la Comisi¨®n Constitucional del Congreso, que lo examinar¨¢ conjuntamente, en el plazo de dos meses, con el concurso y asistencia de una delegaci¨®n de la asamblea proponente.

Si llegan a un acuerdo y, se aprueba el proyecto por la Comisi¨®n Constitucional y por la asamblea proponente, se somete a refer¨¦ndum en el ¨¢mbito territorial que pretende convertirse en comunidad aut¨®noma, y si es aprobado en cada provincia por la mayor¨ªa de los votos v¨¢lidamente emitidos, se remite a las Cortes Generales para que ambas C¨¢maras decidan sobre el texto con un voto de ratificaci¨®n. Aprobado el Estatuto, lo sancionar¨¢ y lo promulgar¨¢ como ley -que ser¨¢ org¨¢nica, de acuerdo con el art¨ªculo 81-1 de la propia Constituci¨®n.

Si en la Comisi¨®n Constitucional no se logra el acuerdo entre ¨¦sta y la asamblea proponente, el proyecto de Estatuto se tramitar¨¢ como proyecto de ley ante las Cortes Generales y posteriormente ser¨¢ sometido a refer¨¦ndum. En caso de ser aprobado por la mayor¨ªa de los votos v¨¢lidamente emitidos en cada provincia, proceder¨¢ su promulgaci¨®n por el Rey. En ambos casos refer¨¦ndum tras el acuerdo en la Comisi¨®n Constitucional o refer¨¦ndum tras su aprobaci¨®n, al tramitarse como ley (art¨ªculo 151-4 ¨® 151 - 1 )-, si el proyecto no se aprobase en una o varias provincias se podr¨¢ constituir la comunidad aut¨®noma entre las restantes en la forma establecida en la ley org¨¢nica a la que remite la Constituci¨®n. La ley org¨¢nica se ocupa del tema en el art¨ªculo 9-2: ?El Estatuto se entender¨¢ aprobado cuando obtenga en cada provincia mayor¨ªa de votos afirmativos de los v¨¢lidamente emitidos, sigui¨¦ndose en tal caso la tramitaci¨®n prevista en la Constituci¨®n. A falta de esa mayor¨ªa en una o varias provincias, podr¨ªa constituirse entre las restantes la comunidad aut¨®noma proyectada siempre que concurran los requisitos siguientes:

1. Que dichas restantes provincias sean lim¨ªtrofes.

2. Que se decida continuar el proceso estatutario en virtud de acuerdo adoptado por la mayor¨ªa absoluta de la Asamblea de los Parlamentarios correspondientes a las provincias que hubieran votado afirmativamente el proyecto. En tal caso, el proyecto de Estatuto ser¨¢ tramitado como ley org¨¢nica por las Cortes Generales, a los solos efectos de su adaptaci¨®n al nuevo ¨¢mbito territorial.?

El n¨²mero tercero del citado art¨ªculo 9 establece un plazo de cinco a?os, en el que no se podr¨¢ reiterar la elaboraci¨®n de un nuevo Estatuto, tema que es dudosamente constitucional, porque la Constituci¨®n no establece ese l¨ªmite y porque puede suponer la aplicaci¨®n retroactiva de una limitaci¨®n a un derecho individual -la del art¨ªculo 23 a la participaci¨®n directa en los asuntos p¨²blicos-, prohibida por el art¨ªculo 9-3. Esta observaci¨®n es especialmente justa en el caso de Galicia, donde muchas posiciones, negativas frente al refer¨¦ndum del Estatuto se han tomado cuando esta prohibici¨®n no exist¨ªa. Este art¨ªculo 9-3 supone un intento de UCD de impedir precisamente el resultado negativo del refer¨¦ndum en Galicia, puesto que el voto negativo implica esperar cinco a?os antes de poder reiniciar el proceso.