El control del gasto p¨²blico: un objetivo prioritario

El problema es especialmente grave en un pa¨ªs como Espa?a, en donde el gasto p¨²blico supera la cuarta parte del PNB y en donde el Estado, por razones hist¨®ricas y sociales, es un factor fundamental en la estructura y el cambio social. En la actualidad, el control interno de los gastos p¨²blicos sigue siendo fundamentalmente un control de legalidad que tiene por objeto evitar que los gastos excedan los cr¨¦ditos aprobados y vigilar que se realicen de acuerdo con los correspondientes conceptos presupuestarios. Como ha dicho el profesor Barea, si los cr¨¦ditos no son sobrepasados, nadie se preocupa si se ha conseguido el objetivo para el cual estaban impl¨ªcitamente destinados ni cu¨¢l ha sido su efectividad. Por otra parte, a pesar de los meritorios esfuerzos de muchos miembros del cuerpo de intervenci¨®n, los controles de eficacia y financiero, previstos en la ley General Presupuestaria, han tenido, hasta ahora, un limitado y confuso desarrollo legal y organizativo, sin eficacia pr¨¢ctica apreciable. En consecuencia, la Administraci¨®n carece del instrumento b¨¢sico que requiere cualquier gesti¨®n: un adecuado control de su actividad. Hoy d¨ªa podemos saber que nuestros gastos p¨²blicos se realizan de acuerdo con las leyes, pero no podemos conocer su eficacia ni el grado en que los mismos satisfacen los objetivos previstos. Esta situaci¨®n es, a todas luces, de una gravedad extrema. En Espa?a, en donde el Estado es un factor fundamental de estabilidad y desarrollo econ¨®mico, no es posible implantar ning¨²n programa de saneamiento de la econom¨ªa que no contemple una reforma del sector p¨²blico y un aumento sustancial de su productividad. Ambas tareas no pueden acometerse si no se dispone de un adecuado control del gasto p¨²blico.La vertiente pol¨ªtica del control

Pero a¨²n es m¨¢s importante, si cabe, la vertiente pol¨ªtica del control. En nuestro pa¨ªs, la obsolescencia del control y viejos h¨¢bitos de ocultaci¨®n, cuando no desprecio, por el ciudadano se han impuesto para limitar al m¨¢ximo la informaci¨®n sobre el gasto, como si de extra?os secretos se tratara. Recordemos el fenomenal barullo que se organiz¨® cuando se hizo p¨²blica la auditor¨ªa del Ministerio de Hacienda sobre Televisi¨®n Espa?ola.

Estas circunstancias han generado una situaci¨®n de pasividad e indiferencia respecto a la cosa p¨²blica, que por un imperativo pol¨ªtico es necesario romper urgentemente. La estabilidad de una democracia depende en gran medida de la identificaci¨®n entre la sociedad y el Estado

La soluci¨®n del problema, en toda su amplitud, requiere una profunda transformaci¨®n de las instituciones del Estado. Pero un paso ineludible en este camino es la creaci¨®n de medios adecuados de informaci¨®n y transparencia de la gesti¨®n del gasto. Para ello es necesario un control eficaz y p¨²blico del mismo.

No son, por tanto, s¨®lo exigencias de orden econ¨®mico, con ser muy importantes, las que requieren una reforma del control, sino tambi¨¦n exigencias hist¨®ricas y pol¨ªticas.

La reforma necesaria ha de tener dos vertientes: un cambio sustancial del Tribunal de Cuentas, ¨®rgano responsable del control externo del gasto, y un cambio igualmente importante del control interno que la propia Administraci¨®n ejerce sobre su actividad.

Reforma del Tribunal de Cuentas

Aunque, obviamente, la reforma del Tribunal de Cuentas es fundamental, la misma, y su desarrollo organizativo, ha de llevar algunos a?os. Por el contrario, la reforma del control interno puede y debe hacerse urgentemente. La grave situaci¨®n en que se encuentra la Administraci¨®n no permite aplazar por m¨¢s tiempo el desarrollo de un adecuado control de sus actividades.

La reforma ha de tener dos objetivos b¨¢sicos: convertir el control en un instrumento al servicio de una mejor gesti¨®n del gasto y dotar al mismo de la necesaria transparencia y veracidad respecto al pa¨ªs.

Para ello, el control interno del gasto p¨²blico, sin prescindir de los aspectos de legalidad actualmente vigentes, ha de centrarse fundamentalmente en el examen de ejecuci¨®n del gasto: el grado de cumplimiento de sus objetivos, su eficacia y eficiencia, valoraci¨®n de programas y realizar las recomendaciones oportunas que se deriven de su an¨¢lisis. Progresivamente, el control interno ha de transformarse en una auditor¨ªa de gesti¨®n, en la que se determine si la gesti¨®n seguida es la adecuada para los fines que se pretenden conseguir, y si la misma se ha realizado aplicando los principios de legalidad, eficiencia y econom¨ªa que se?ala nuestra Constituci¨®n. El control, por tanto, superando la artificiosa distinci¨®n de la ley General Presupuestaria, ha de ser un control unitario, que comprenda los aspectos financieros, de eficacia y auditor¨ªa previstos en la ley.

El control, tal como lo configuramos, es un instrumento de gesti¨®n al servicio del Ejecutivo y ha de depender del poder pol¨ªtico y administrativo del Gobierno, estando adscrito, l¨®gicamente, al Ministerio de Hacienda, que es a quien le cumple realizar la funci¨®n general de intervenci¨®n y programaci¨®n del gasto. Sin necesidad de grandes reformas administrativas, a las que somos tan propensos los funcionarios, el ¨®rgano que desarrolle el nuevo control debe crearse como un servicio, con la categor¨ªa org¨¢nica que se estime oportuna, dependiente de la Intervenci¨®n General de la Administraci¨®n del Estado. Al mismo se asignar¨ªan los medios materiales y el personal necesario, atendiendo a su competencia profesional, que requiera la ¨ªndole de la labor a realizar.

Control de la totalidad

La unidad pol¨ªtica del gasto p¨²blico exige que el nuevo control extienda su competencia a la totalidad del sector p¨²blico y que desarrolle su trabajo sobre todos los organismos y programas del mismo. Por ello, su aplicaci¨®n ha de plantear indudables problemas internos en la Administraci¨®n, que solamente pueden ser resueltos si se cuenta con el m¨¢ximo respaldo pol¨ªtico. La nueva orientaci¨®n del control requiere una voluntad pol¨ªtica que excede claramente la fuerza d¨¦ un ministerio, por importante que sea. Si se pretende impulsar un programa de saneamiento del sector p¨²blico a trav¨¦s de un control de su gesti¨®n, es necesario tener un fuerte respaldo del Gobierno. Con este fin, anualmente, el programa de trabajo del servicio de auditor¨ªa interna deber¨ªa ser sometido por el ministro de Hacienda al Consejo de Ministros, para su aprobaci¨®n, enumerando los ¨®rganos y programas que van a ser objeto de auditor¨ªa en el ejercicio y razonando los criterios de selecci¨®n de los mismos. Sin embargo, por razones de oportunidad, el Consejo de Ministros podr¨ªa solicitar una auditor¨ªa, no prevista en el programa aprobado, cuando las circunstancias lo aconsejasen.

El control tendr¨ªa una eficacia limitada si no fuera acompa?ado de la exigencia de transparencia e informaci¨®n que antes se?al¨¢bamos. Para ello es necesario que los informes y auditor¨ªas realizados se hagan p¨²blicos. Tanto por razones pol¨ªticas como por razones de eficacia, la mejor forma de asegurar que los problemas descubiertos van a ser corregidos y evitados es que la opini¨®n pol¨ªtica los conozca y act¨²e como incentivo y apoyo a la labor correctiva del Gobierno. Esta propuesta, por otra parte, no tiene nada de extraordinario. Muchos pa¨ªses act¨²an de forma similar: baste citar el ejemplo de la General Accounting Office, de Estados Unidos, cuyos trabajos son publicados e incluso remitidos, sin coste alguno, al ciudadano que los solicita.

El desarrollo del control previsto, dados los h¨¢bitos de nuestra Administraci¨®n y la actitud de algunos grupos de presi¨®n, fuera y dentro de la misma, que preferir¨ªan seguir disfrutando del Estado como cosa propia, puede parecer ambicioso. No deber¨ªa serlo. Lo ¨²nico que requiere es una voluntad pol¨ªtica de poner el Estado al servicio de la sociedad, dotando su gesti¨®n de la transparencia y eficacia que una democracia exige.