El d¨¦ficit p¨²blico / 1

Cualquier consideraci¨®n sobre el d¨¦ficit p¨²blico requiere unas precisiones previas sobre el lenguaje utilizado. Se trata de saber de qui¨¦n hablamos (sujeto responsable del d¨¦ficit), de qu¨¦ hablamos (el concepto utilizado de d¨¦ficit) y de cu¨¢nto hablamos (cuant¨ªa absoluta y apreciaci¨®n relativa de esa magnitud). S¨®lo tras esta clarificaci¨®n del lenguaje ser¨¢ posible referir las causas que est¨¢n detr¨¢s de la cuant¨ªa del d¨¦ficit del sector p¨²blico espa?ol y las actitudes que su aparici¨®n ha provocado.

De qui¨¦n hablamos: el int¨¦rprete del d¨¦ficit p¨²blico

Cualquier an¨¢lisis del sector p¨²blico tiene un t¨¦rmino de referencia que no siempre es el mismo. La complejidad es la caracter¨ªstica m¨¢s importante de la actividad p¨²blica y esta complejidad se manifiesta en la existencia de distintos agentes que realizan programas de ingresos y gastos p¨²blicos. En consecuencia, el d¨¦ficit puede referirse a muchos int¨¦rpretes de la actividad p¨²blica: al Estado, a la Administraci¨®n central, a las corporaciones locales, a la Seguridad Social, a las administraciones p¨²blicas, a las empresas p¨²blicas, al sector p¨²blico.Dos motivos conceden un inter¨¦s secundario al conocimiento del d¨¦ficit de cada agente aislado de los integrantes del sector p¨²blico. El primero es que el d¨¦ficit de cada agente tiene poco que ver con sus operaciones propias. Las transferencias entre los agentes alcanzan una gran importancia. En segundo lugar, lo que importa conocer para un an¨¢lisis del d¨¦ficit p¨²blico es su valor total, que resulta ser el verdaderamente representativo para valorar su incidencia en la econom¨ªa.

El problema queda, por tanto, reducido a determinar si el d¨¦ficit debe ser referido a todos los agentes del sector p¨²blico, tanto administrativos como empresariales, o si, por el contrario, debe quedar circunscrito a las administraciones p¨²blicas.

La diferencia entre estos dos posibles protagonistas reside en que al sector p¨²blico se llega a?adiendo a las actividades de las administraciones p¨²blicas el total de las actividades de las empresas p¨²blicas. Por ello, si nos refiri¨¦semos a todo el sector p¨²blico tendr¨ªamos que mezclar actividades de agentes p¨²blicos que realizan funciones completamente diferentes: unos de producci¨®n de servicios colectivos (administraciones p¨²blicas), que no act¨²an, por tanto, en el mercado, mientras que otros -las empresas p¨²blicas- act¨²an necesariamente en el mercado. Esa heterogeneidad de las operaciones del sector p¨²blico..............caci¨®n a una cifra global y agregada de su d¨¦ficit.

Las administraciones p¨²blicas, alconsolidar todas las actividades de la Administraci¨®n central, de la Seguridad Social y de las corporaciones locales, agrupan las actividades p¨²blicas caracter¨ªsticas de cualquier sociedad organizada. Las administraciones p¨²blicas constituyen, por otra parte, el t¨¦rmino de referencia del concepto del d¨¦ficit p¨²blico en la mayor parte de los pa¨ªses, lo que facilita la comparabilidad, que ser¨ªa m¨¢s dificil de realizar utilizando otras demarcaciones distintas.

As¨ª pues, hablaremos del d¨¦ficit de las administraciones p¨²blicas, expresi¨®n en la que se comprenden todos los agentes que producen servicios colectivos; por tanto, no destinados a la venta, y/o que efect¨²an operaciones de redistribuci¨®n de la renta y la riqueza nacionales, y cuyos recursos principales proceden de pagos obligatorios, es decir, de impuestos y contribuciones.

De qu¨¦ hablamos: el concepto del d¨¦ficit p¨²blico

Tres son los conceptos m¨¢s utilizados para dar contenido al d¨¦ficit p¨²blico: el utilizado por la contabilidad nacional, el definido en t¨¦rminos de caja y la apelaci¨®n total de las administraciones p¨²blicas al Banco de Espa?a.En t¨¦rminos de contabilidad nacional, el d¨¦ficit p¨²blico se expresa por la necesidad de financiaci¨®n de las administraciones p¨²blicas, que muestra el importe neto de los recursos que los dem¨¢s sectores de la econom¨ªa proporcionan a los agentes inclu¨ªdos dentro del sector de administraciones p¨²blicas; contablemente se corresponde con el saldo negativo de la cuenta de capital.

En t¨¦rminos de caja, el d¨¦ficit de las administraciones p¨²blicas viene dado por la diferencia entre los ingresos y pagos corrientes y de capital, excluyendo, por tanto, las operaciones financieras. Se diferencia de la necesidad de financiaci¨®n en el saldo neto de las variaciones de ingresos pendientes de cobr¨® y de gastos pendientes de pago.

Existe un tercer concepto de d¨¦ficit, representado por la apelaci¨®n de las administraciones p¨²blicas al Banco de Espa?a, que, si bien no constituye una buena definici¨®n del d¨¦ficit p¨²blico, sin embargo, por sus efectos monetarios inmediatos constituye una variable muy importante para conocer el funcionamiento de la actividad econ¨®mica.

El concepto utilizado con m¨¢s frecuencia, y al que se referir¨¢n las consideraciones siguientes sobre el d¨¦ficit p¨²blico, es el primero, es decir, el definido en t¨¦rminos de contabilidad nacional.

Las cifras definitvas ¨²ltimas de que disponemos, referentes al a?o 1980, nos indican que el d¨¦ficit p¨²blico alcanz¨® la respetable cantidad de 515.000 millones de pesetas, situ¨¢ndose en el 3,4% del PIB, lo cual supone un 12,8% de los recursos no financieros de ese ejercicio. Esas cifras aumentar¨¢n en el ejercicio actual. Faltan a¨²n datos para precisar su cuant¨ªa, pero todas las predicciones sit¨²an el d¨¦ficit p¨²blico en torno a los 800.000 millones de pesetas, lo cual vendr¨¢ a representar en torno a un 4,5% del PIB.

El d¨¦ficit p¨²blico: cu¨¢nto y desde cu¨¢ndo

La Hacienda p¨²blica espa?ola ha vuelto as¨ª a lo que ha sido su constante hist¨®rica a trav¨¦s del tiempo: un d¨¦ficit p¨²blico continuado, que ha creado apuros constantes al Tesoro en distintas etapas hist¨®ricas y que ha producido efectos importantes y perturbadores sobre la marcha de la actividad econ¨®mica. Esa vuelta actual al d¨¦ficit p¨²blico no tiene excesiva antig¨¹edad: parte de 1976 y est¨¢ ............comienzo de ¨¦sta, que se fecha en otros pa¨ªses en 1973, no adquiere carta de naturaleza en Espa?a hasta 1976 y, desde entonces, el d¨¦ficit ha sido continuado y creciente.Debe insistirse en esta asociaci¨®n entre crisis econ¨®mica y d¨¦ficit p¨²blico. No es posible entender el d¨¦ficit sin la presencia de la crisis. No es posible remediar el d¨¦ficit sin inscribir el remedio en un tratamiento general de los problemas de la crisis.

Una prueba elemental y tosca de la asociaci¨®n entre crisis y d¨¦ficit p¨²blico puede obtenerse cuando uno se pregunta qu¨¦ hubiese ocurrido en la econom¨ªa espa?ola si ¨¦sta hubiese seguido creciendo continuadamente a una tasa del orden del 4,5% acumulativo anual en t¨¦rminos reales, desde 1973 hasta hoy; tasa m¨¢s reducida que la registrada como promedio durante la d¨¦cada de los sesenta, pero a la que se aspiraba como objetivo viable durante los primeros a?os setenta en muchos pa¨ªses, y entre ellos el nuestro. La respuesta es que si esa tasa se hubiese alcan.............de las administraciones p¨²blicas hubiesen mantenido id¨¦ntica participaci¨®n en el PIB de la que hoy tienen y si la inflaci¨®n prevista y los gastos p¨²blicos se hubiesen comportado de igual manera que lo han hecho despu¨¦s de la crisis, la Hacienda espa?ola no habr¨ªa registrado d¨¦ficit. Para 1980 concretamente se habr¨ªa llegado a un super¨¢vit de 136.512 millones de pesetas. Es obvio que todo esto no ha sucedido y es muy lamentable que las cosas no hayan ocurrido as¨ª. La crisis econ¨®mica no lo ha permitido. Pero si el signo externo m¨¢s importante de la crisis es la ca¨ªda en el ritmo de crecimiento del PIB, su m¨¢s obvia consecuencia financiera es el d¨¦ficit presupuestario.

El d¨¦ficit p¨²blico es, pues, un d¨¦ficit reciente asociado a la crisis econ¨®mica (aunque ¨¦sta no explique total y satisfactoriamente su cuant¨ªa). Estas dos primeras propiedades del d¨¦ficit p¨²blico espa?ol deben completarse con otras tres:

- Su considerable importancia, absoluta y relativa.

- La concentraci¨®n en las causas que lo determinan.

- El car¨¢cter imprevisto de su realizaci¨®n, que denota la p¨¦rdida de control sobre su marcha.

D¨¦ficit p¨²blico creciente; desarrollo econ¨®mico menguante

La cifra de d¨¦ficit p¨²blico a la que se ha llegado en Espa?a y el ritmo con el que marcha la han convertido en un problema importante para la econom¨ªa. Es bien sabido que las dimensiones de cualquier variable econ¨®mica, cuando sobrepasa ciertos l¨ªmites, hacen de ella una variable cualitativamente distinta.Y hay que convenir que el d¨¦ficit p¨²blico ha adquirido en los ¨²ltimos a?os unas dimensiones importantes que conceden innegable trascendencia financiera y econ¨®mica a su cuant¨ªa. En primer lugar, la realizaci¨®n de d¨¦ficit continuados y crecientes obliga a buscar su financiaci¨®n entre los restantes agentes de la econom¨ªa, creando a un sistema financiero poco desarrollado, como el nuestro, problemas y dificultades considerables hasta el punto de que bien puede afirmarse hoy que el primer problema financiero del pa¨ªs es, por sus efectos y consecuencias, el d¨¦ficit p¨²blico.

Las considerables cifras de d¨¦ficit p¨²blico,.no vienen solas: las acompanan tasas bajas de crecimiento del PIB que hacen m¨¢s dificil su asimilaci¨®n y su tratamiento. La mayor atenci¨®n de las necesidades p¨²blicas que est¨¢n detr¨¢s del d¨¦ficit es tanto m¨¢s costosa y diricil cuanto menores sean la producci¨®n y la renta anualmente disponibles. La obtenci¨®n de mayores ingresos para cerrar el d¨¦ficit se ver¨¢ igualmente dificultada si el crecimiento de la producci¨®n y la renta es menguante, porque la prelas actuaciones p¨²blicas- crecer¨¢.

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Por otro lado, el socorrido argumento de la comparaci¨®n del d¨¦ficit p¨²blico espa?ol con el de otros pa¨ªses no ofrece hoy ya el alivio no fundado, pero estimado que en otro tiempo pudo tener. Hoy, como prueba concluyentemente, la marcha de los d¨¦ficit p¨²blicos en Espa?a y en los principales pa¨ªses industriales de Europa presenta un cariz preocupante y distinto para el d¨¦ficit p¨²blico espa?ol. El d¨¦ficit p¨²blico espa?ol ha superado las cifras europeas desde 1979 y se ha movido creciendo en importancia desde entonces. Por el contrario, las cifras de d¨¦ficit p¨²blicos de los principales pa¨ªses europeos en relaci¨®n con el PIB han tendido a sostenerse y aun a corregirse, con lo que su discrepancia respecto de la situaci¨®n espa?ola es cada vez mayor. Si no nos hemos quedado solos por la cuant¨ªa del d¨¦ficit p¨²blico, s¨ª que son pocos e inquietantes los pa¨ªses que nos preceden: Italia e Iranda, en situaci¨®n econ¨®mica y financiera poco envidiable.

Las causas del d¨¦ficit p¨²blico

?Qu¨¦ comportamientos del sector p¨²blico est¨¢n detr¨¢s del crecimiento de su d¨¦ficit? La respuesta a esta pregunta debe iniciarse destacando el protagonismo que ha asumido el intenso aumento de los gastos corrientes de las administraciones p¨²blicas. Los gastos p¨²blicos han elevado su participaci¨®n en el PIB desde 1973 a 1980 en 9,2 puntos, pasando de 23,3% del PIB de 1973 a 32.5% del PIB de 1980 . A su vez, este aumento del gasto p¨²blico corriente se distribuye con marcada desigualdad: los gastos redistributivos explican 6,3 puntos de aumento en el PIB -nada menos que un 68,5% del crecimiento del gasto-, y el aumento del consumo p¨²blico, 2,9 puntos de participaci¨®n en el PIB. Por el contrario, la inversi¨®n p¨²blica en capital fijo ha disminuido en su participaci¨®n relativa en el PIB(-0,5 puntos) y, han aumentado en +0,5 su participaci¨®n en el PIB las transferencias de capital realizadas por el sector de administraciones p¨²blicas. Dicho en otros t¨¦rminos, el Estado ha gastado sus recursos disponibles -sus crecientes rentas- en partidas corrientes (redistributivas y consumo p¨²blico), habiendo desaparecido en 1980 el ahorro p¨²blico, que alcanzaba una importancia considerable en 1973.

El crecimiento de los gastos redistributivos tiene tres protagonistas: las pensiones, cuya participaci¨®n en la renta ha aumentado en 3,3 puntos, el seguro de desempleo ( 1,9 puntos) y las subvenciones de explotaci¨®n (un punto de participaci¨®n en el PIB).

La descomposici¨®n del gasto del lado del consumo p¨²blico puede realizarse atendiendo a dos criterios distintos: bienes Y servicios producidos por el Estado y componentes del coste de producci¨®n de esos servicios. La producci¨®n de bienes y servicios p¨²blicos la explican a su vez tres funciones: la sanidad y los servicios sociales, la educaci¨®n y la producci¨®n de servicios colectivos por las corporaciones locales. Si atendemos a la estructura del coste de esos servicios, nos encontraremos con que los gastos de personal, con el 2,6%, de crecimiento en la participaci¨®n del PIB, suponen m¨¢s del 80%, de la funci¨®n de coste de esas producciones p¨²blicas; el resto son compras de bienes y servicios -para esas prestaciones- en cantidades muy inferiores (0,3%).

El d¨¦ficit p¨²blico espa?ol se configura como un fen¨®meno causado por el comportamiento de los gastos corrientes del Estado -y fundamentalmente de las transferencias- a las que no han podido atender con suficiencia, ni los mayores ingresos p¨²blicos por los impuestos sobre la renta y el patrimonio derivados de la pr¨¢ctica de tina reforma fiscal, ni el espectacular aumento del tosco, injusto e ineficiente impuesto de producto que constituyen las cotizaciones de la Seguridad Social. El bajo rendimiento de la imposici¨®n indirecta sobre la producci¨®n y el consumo completa este cuadro aclaratorio de las causas explicativas del d¨¦ficit p¨²blico.

El car¨¢cter imprevisto del d¨¦ficit p¨²blico espa?ol

El d¨¦ficit p¨²blico espa?ol no ha sido un d¨¦ficit programado y previsto a trav¨¦s de una planificaci¨®n financiera eficiente. Por el contrario, ha sido un d¨¦ficit hallado en las cuentas p¨²blicas e imprevisto en los presupuestos. Quiz¨¢ la mejor prueba de esta afirmaci¨®n la constituya la enorme discrepancia entre las cifras del d¨¦ficit p¨²blico previstas y realizadas.Las cifras hablan tan claramente que no es necesario comentarlas, sino limitarse a contrastar la falta de respeto a las previsiones presupuestarias que su comparaci¨®n suscita de inmediato. Vivir con un presupuesto que equivoca sus previsiones en esas magnitudes equivale a vivir sin presupuesto; esto es, sin la disciplina que requiere siempre la actividad financiera del sector de administraciones p¨²blicas. El d¨¦ficit p¨²blico se sit¨²a de esta manera al margen del control de la Hacienda. Dicho en otras palabras: el d¨¦ficit domina a la Hacienda p¨²blica, y, no la Hacienda p¨²blica al d¨¦ficit.

La imprevisi¨®n del d¨¦ficit, su acelerada cuant¨ªa y las limitaciones de nuestros sistema financiero explican -aunque en forma alguna justifiquen- que su financiaci¨®n haya gravitado hacia la utilizaci¨®n preponderante de la cuenta del Tesoro en el Banco de Espa?a, que en promedio ha financiado durante los cuatro ¨²ltimos a?os el 66% del d¨¦ficit p¨²blico, todo lo cual ha producido un conjunto de efectos adicionales a los que se derivan de su propia cuant¨ªa.

Actitudes frente al d¨¦ficit p¨²blico

La continuada y creciente presencia del d¨¦ficit p¨²blico en nuestra vida econ¨®mica ha dado origen a dos actitudes dominantes frente a ¨¦l: la radical, que condena su presencia y exige su desaparici¨®n, y la fatalista, que, reconociendo sus profundas ra¨ªces sociales, econ¨®micas y pol¨ªticas, acepta pasivamente su continuidad. Esas dos actitudes frente al d¨¦ficit p¨²blico son igualmente peligrosas y condenables. Vale la pena referirse a ellas para adoptar -a partir de su cr¨ªtica- una actitud constructiva y, correctora de nuestro d¨¦ficit p¨²blico.Un d¨¦ficit p¨²blico que, como el espa?ol, se multiplica a?o tras a?o, que se origina por un aumento de los gastos corrientes, que no financia la necesaria elevaci¨®n de la inversi¨®n p¨²blica, que devora en pocos a?os los frutos recaudatorios de una reforma fiscal, parece reunir todas las caracter¨ªsticas de un hecho condenable, con un int¨¦rprete causante -el sector p¨²blico- al que hay que descalificar. Y esto es lo que se hace desde lo que hemos denominado actitud radical sobre el d¨¦ficit p¨²blico. Frecuentemente, en efecto, el d¨¦ficit p¨²blico se presenta a la opini¨®n de los ciudadanos como si alguien distinto de nosotros -distinto de los consumidores, trabajadores y empresarios-, quiz¨¢ esa personalidad tecnocr¨¢tica que los hacendistas denominan administraciones p¨²blicas, estuviese realizando por su cuenta y riesgo gastos despilfarradores sin fundamento, o bien no obteniendo -por falta de organizaci¨®n, medios y voluntad- los ingresos necesarios y posibles. Se pide entonces que ese despilfarro administrativo -que culmina en el d¨¦ficit p¨²blico- cese, al tiempo que se condena a los pol¨ªticos como ¨²nicos culpables del mismo. Esta planteamiento del d¨¦ficit p¨²blico, que se adereza con la ret¨®rica acumulada sobre la incapacidad gestora de las administraciones p¨²blicas, no es admisible porque no es realista, por m¨¢s que pueda resultar atractivo en la medida que nos exculpa a todos de su presencia y causaci¨®n, imput¨¢ndolas a la minor¨ªa de pol¨ªticos y bur¨®cratas que dirigen la Administraci¨®n p¨²blica. Es obvio que el sector de administraciones p¨²blicas no recoge otra cosa que el conjunto de las decisiones imputables a los ciudadanos en cuanto sociedad organizada.

Por otra parte, tampoco resulta admisible, aunque sea tentadora, la actitud fatalista ante el d¨¦ficit p¨²blico. Una actitud que invierte la contemplaci¨®n del d¨¦ficit que se realiza desde la posici¨®n radical que lo condena. Para los fatalistas, el d¨¦ficit es una consecuencia irremediable del planteamiento de la actividad financiera en una democracia pluralista. La presi¨®n de los distintos grupos sociales empuja el crecimiento del gasto p¨²blico (o la disminuci¨®n de los impuestos) a favor de sus intereses. Esa presi¨®n social se anima y encauza por los partidos pol¨ªticos, receptivos y sensibles siempre a todas las peticiones presupuestarias que puedan reforzar su presencia y, su poder. De esta manera, en una democracia pluralista, todos los sectores sociales, todos los grupos econ¨®micos y todos los partidos pol¨ªticos empujamos al gasto p¨²blico al alza, los impuestos hacia la concesi¨®n de alicientes y el d¨¦ficit p¨²blico a su expansi¨®n a trav¨¦s de programas que nos interesan porque el precio de hacer triunfar nuestros programas es apoyar los de los dem¨¢s.

El principio b¨¢sico de actuaci¨®n en una democracia respecto del gasto p¨²blico o los impuestos es parecido al del viejo juego napolitano: "Dame tu conformidad para mi programa, que yo te dar¨¦ la m¨ªa para los tuyos.

Tratar de resistir a esa fuerza social y pol¨ªtica que se halla tras de la expansi¨®n del gasto p¨²blico, que multiplica y justifica la proliferaci¨®n de incentivos y, alicientes fiscales a los distintos grupos econ¨®micos y sociales y que, como resultado, concluye en un d¨¦ficit p¨²blico creciente, constituye una tarea que los fatalistas del d¨¦ficit consideran ut¨®pica e imposible. Si la sociedad espa?ola quiere el d¨¦ficit p¨²blico, el ministro de Hacienda no va a negarle sus preferencias.

Partiendo de esta actitud, la sociedad organizada termina convirtiendo de hecho al ministro de Hacienda en el gran sumador del reino. Petici¨®n tras petici¨®n debidamente encauzadas por los partidos pol¨ªticos se transforman en partidas presupuestarias a lo largo de cada ejercicio. No hay d¨ªa del a?o que pase sin proyecto de ley que reclame aumento del gasto p¨²blico (o que solicite disminuci¨®n de impuestos). De esta forma, cuando llega septiembre, y la suma total de gastos se realiza, se comprueba su enorme valor total.

El arte de presupuestar consiste entonces en a?adir a la operaci¨®n de suma de los gastos la operaci¨®n de resta de los ingresos posibles en el pr¨®ximo ano y cuadrar la cuenta disminuyendo las inversiones p¨²blicas para llegar a un d¨¦ficit creciente a?o tras a?o, cada vez menos defendible y m¨¢s perturbador.

Esta actitud fatalista sobre el d¨¦ficit p¨²blico constituye la ¨²ltima consecuencia l¨®gica de un planteamiento de las decisiones sobre gastos p¨²blicos e impuestos, que permite orientarlas y realizarlas a los distintos grupos sociales y pol¨ªticos sin limitaci¨®n ni cortapisa alguna. Con estas premisas resulta dif¨ªcil controlar nuestro d¨¦ficit p¨²blico.

Un tratamiento eficiente del d¨¦ficit p¨²blico reclama un esfuerzo continuado de voluntad pol¨ªtica y de disciplina social al servicio de un programa de pol¨ªtica econ¨®mica dentro del cual el d¨¦ficit recobre su sentido econ¨®mico. Mientras esto no se haga, continuar¨¢ el juego ret¨®rico, costoso e in¨²til entre quienes desde posiciones radicales condenan el d¨¦ficit p¨²blico y, los fatalistas del d¨¦ficit p¨²blico, que, conocedores de las fuerzas que lo sostienen, se embarcan en el. Una consecuencia de la vigencia social de estas dos actitudes frente al d¨¦ficit es segura: la continuaci¨®n agravada y sin rumbo del d¨¦ficit p¨²blico.