La reforma fiscal pendiente

La historia fiscal ha repetido una y otra vez que una reforma de los impuestos que generalice su pago y los distribuya de acuerdo con la capacidad econ¨®mica de los contribuyentes, s¨®lo es posible si se cumplen tres condiciones necesarias:1?) La garant¨ªa de la expresi¨®n de la voluntad democr¨¢tica del pa¨ªs. Toda reforma en la imposici¨®n genera un conflicto de intereses y poderes en la sociedad. Sin posibilitar una participaci¨®n pol¨ªtica democr¨¢tica que permita la denuncia de los problemas que los impuestos plantean a la sociedad, la cr¨ªtica de sus Posibles injusticias y la libre propuesta de soluciones con las que ganar voluntades y votos para realizar la reforma tributaria, ¨¦sta no se har¨¢. Espa?a pudo expresar esa voluntad pol¨ªtica tras las elecciones generales de 1977, y la reforma tributaria, que vivi¨® hasta entonces en los reductos acad¨¦micos (donde naci¨®), y en los informes a y en los de proyectos de los ¨®rganos de estudio de la Administraci¨®n (donde se silenci¨®) inspir¨® y anim¨® -al fin el debate pol¨ªtico. No era posible acallar ni evadir los problemas fiscales espa?oles en una sociedad democr¨¢tica.

2?) El desarrollo de la econom¨ªa espa?ola logrado al calor de la ola de prosperidad mundial 19511973, posibilitaba y ped¨ªa -al mismo tiempo- la modernizaci¨®n de nuestros impuestos. Era claro -y casi escandaloso- el desajuste entre una estructura productiva propia de un pa¨ªs industrial desarrollado como la que Espa?a ten¨ªa en 1970, con un sistema tributario anacr¨®nico, basado en impuestos decimon¨®nicos, de productos insuficientes e injustos y en el que proliferaban asistem¨¢ticos e ineficientes impuestos indirectos. La econom¨ªa del pa¨ªs posibilitaba y ped¨ªa la modernizaci¨®n del sistema tributario para conseguir el equilibrio socioecon¨®mico propio de un pa¨ªs desarrollado.

3?) Alterar la forma de reformar por el camino que dise?aba nuestra experiencia fiscal. La historia de la Hacienda espa?ola est¨¢ llena de proyectos fracasados de reforma de la imposici¨®n. Las m¨¢s de las veces esos proyectos no pasaron de tales, al no lograr su aprobaci¨®n. En otras ocasiones, convertidos en leyes, vegetaron en las colecciones legislativas de nuestra Hacienda, sin lograr su aplicaci¨®n a la realidad econ¨®mica y social del pa¨ªs, cayendo sobre ellos el fracaso final de su derogaci¨®n o el triste olvido de su inobservancia. Y ello, porque una reforma fiscal no es s¨®lo un cambio de normas. Sobrestimar las facultades reformadoras del legislador fiscal es el mayor de los errores para conseguir un cambio efectivo en la distribuci¨®n de los impuestos. Otras condiciones adicionales resultan necesarias: el conocimiento y control de las actividades econ¨®micas del contribuyente con la ampliaci¨®n de las facultades de la administraci¨®n tributaria y la mejora de los medios materiales y personales de ¨¦sta, as¨ª como de su organizaci¨®n; tambi¨¦n resulta vital crear, al calor de la convivencia democr¨¢tica, una conciencia social que respalde la aceptaci¨®n de los nuevos / reformados impuestos. Esta tercera condici¨®n de una reforma fiscal democr¨¢tica, denunciada por todos los estudios disponibles sobre las modificaciones hist¨®ricas de nuestros impuestos, trat¨® de inspirar las primeras medidas de cambio fiscal (Proyecto de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal, de agosto de 1977).

Las tres condiciones expuestas, necesarias para una reforma fiscal moderna -r¨¦gimen pol¨ªtico democr¨¢tico, correspondencia entre econom¨ªa e imposici¨®n, acento sobre las otras condiciones de la reforma fiscal- concurr¨ªan en 1977 y permit¨ªan fundamentarla. Con todo, esas condiciones, inexcusablemente necesarias, no eran, ni son suficientes. La reforma fiscal se inici¨® en 1977 porque cont¨® -adem¨¢s de los tres expuestos y necesarios fundamentos- con tres coincidencias singulares y suficientes.

Tres coincidencias pol¨ªticas

Un hecho nuevo en nuestra historia fiscal se produjo, en efecto, con la convocatoria de las elecciones democr¨¢ticas de junio de 1977: una triple coincidencia en la pol¨ªtica tributaria de los distintos partidos que lograron representaci¨®n parlamentaria; para todos la reforma fiscal era necesaria, exist¨ªa acuerdo en su contenido y se estimaba que el momento pol¨ªtico la hac¨ªa inevitable.

La reforma era necesaria por los visibles defectos que la opini¨®n de los contribuyentes, la de la adm¨ªnistraci¨®n tributaria y los hacendistas coincid¨ªan en atribuir a los impuestos existentes (y que los programas de los partidos pol¨ªticos denunciaban tambi¨¦n). En efecto, los impuestos se evad¨ªan (el 76% de los contribuyentes se consideraban a s¨ª mismos como defraudadores), los impuestos eran injustos (el 80% de los contr¨ªbuyentes y de los delegados de Hacienda los consideraban as¨ª), los impuestos no eran comprensibles, porque su asistem¨¢tica y su multiplicidad imped¨ªan entender la l¨®gica (si es que exist¨ªa) de impuestos sedimentados en la Hacienda,y exigidos m¨¢s por rutina que con una base racional.

A la coincidencia en estas cr¨ªticas se a?ad¨ªa la del sistema tributario, al que se aspiraba, que era el propio de la facalidad europea, lo que llev¨® a dividir la reforma en dos grandes ¨¢reas: la imposici¨®n directa, articulada en tomo a un impuesto sobre la renta de masas, cumplido con generalidad, basado en el conocimiento de los datos patrimoniales y personales del ciantribuyenite y con una tarifa, que le hiciese un impuesto progresivo, y la de la imposici¨®n indirecta, consistente en sistematizar y ordenar los impuestos espa?oles en torno al primer impuesto europeo: el que grava el valor a?adido.

En tercer lugar, la reforma tributaria se consider¨® oportuna: todos los partidos pol¨ªticos la incluyeron en sus programas electorales de junio de 1977.

Hubo, pues, un asentimiento pleno en la necesidad de reforma tributaria en el momento fundacional de nuestra democracia.

No ha existido en la historia contempor¨¢nea espa?ola una situaci¨®n semejante en la que pudieran reformarse y modernizarse sus impuestos. Construir la reforma fiscal desde el asentimiento equivale a disfrutar de una oportunidad tan incre¨ªble como irrepetible para la Hacienda de un pa¨ªs, pero, al mismo tiempo, esa oportunidad tiene sus riesgos.

Facilita, sinduda, el comienzo de la reforma fiscal, pero un cambio tributario tan profundo como el que necesitaba nuestra hacienda ten¨ªa que ser gradual, deb¨ªa dosificarse en el tiempo, ganando a lo largo de ¨¦l la comprensi¨®n y el apoyo de los contribuyentes y la colaboraci¨®n diaria de la administraci¨®n tributaria.

La ausencia de una instituci¨®n

Para conseguir ese prop¨®sito era preciso concebir el proceso reformador como una gran empresa pol¨ªtica, protagonizada por una instituci¨®n que dirigiese el proceso de reforma, que mantuviera el aliento y la fuerza de la empresa reformadora, que inspirase las me didas que se fueran adoptando, es tudiando y justificando su oportunidad y respondiendo ante la sociedad del proceso de cambio fiscal. Esa instituci¨®n que los hacendistas actuales defienden con insistencia debe tener un do-. ble reflejo: en el Ejecutivo, desde el que debe dirigir y orientar la reforma, y en el Legislativo, donde debe contar con una comisi¨®n especial para discutir y aprobar sus medidas. A esa instituci¨®n -como a toda empresa- debe responsabiliz¨¢rsela de la realizaci¨®n de un balance peri¨®dico de la reforma, que ofrezca a los ciudadanos un parte oficial del momento en el que ¨¦sta se encuentra y de los caminos m¨¢s id¨®neos para consolidarla en el futuro. Esa instituci¨®n responsabilizada del entero proceso de la reforma ha faltado en Espa?a, y su ausencia se manifiesta en la falta de ese balance oficial de la reforma que permita juzgar su estado y orientar su futuro.

Esa carencia constituye el principal defecto de la reforma fiscal espa?ola. El asentimiento inicial para la reforma ha ido perdi¨¦ndose con el paso del tiempo porque no se ha mantenido el entusiasnio reformador. No se ha contestado a las cr¨ªticas injustas, e infundadas muchas veces, a la reforma y no se, ha dado respuestas 'administrat¨ªvas o legales a los defectos con los que se realizaba y que se han denunciado de buena fe, en muchos casos, obteniendo el silencio por respuesta. Esa instituci¨®n capaz de protagonizar la empresa de la reforma tributaria no puede ser, en manera alguna, la comisi¨®n coordinadora para la aplicaci¨®n de la, reforma tributaria en el impuesto sobre la renta y el patrimonio creada por orden ministerial de 8, de enero de 1980, pues, como prueba la lectura de sus Memorias (publicadas en 1980 y 1981), falta, en ellas todo dise?o de estrategia. del proceso reformador, son simples recopilaciones de disposiciones, no balances que permitan conocer el activo y pasivo de la reforma tributaria realizada y el dise?o de pol¨ªtica tributaria para el futuro.

Dicho en otros t¨¦rminos: el proceso de la reforma tributaria espa?ola no se ha institucionalizado ni disponemos hoy de un balance del mismo. Es ¨¦sta una ausencia fundamental que explica las cr¨ªticas, vacilaciones y divisiones que hoy suscita la reforma fiscal y que permite que algunos hablen de paralizaci¨®n de la reforma y otros, yendo a¨²n m¨¢s lejos, de contrarreforma fiscal.

Datos y partidas para un balance

Sin embargo, es lo cierto que, a falta de esa institucionalizaci¨®n de la reforma tributaria y de esos balances peri¨®dicos de su marcha, contamos con datos con los que obtener algunas partidas de ese balance: datos ofrecidos por la Administraci¨®n (fundamentalmente los derivados de las Cuentas del Sector P¨²blico, y muy especialmente de los estudios de la Comisi¨®n para Evaluar el Fraude por el Impuesto sobre la Renta de las Personas F¨ªsicas y de la Comisi¨®n para la Reforma de la Seguridad Social), datos procedentes de los contribuyentes (encuesta realizada, en junio de 1980, por la Fundaci¨®n FIES de las Cajas de Ahorros), datos, en fin, procedentes de estudios y an¨¢lisis de los hacendistas (entre los que debe destacarse el realizado sobre el IVA). En lo que conozco, esos datos no se han utilizado para trazar un balance -siquiera provisional- de la reforma fiscal que permita valorar su marcha y orientar su futuro. Tratemos de llegar, a partir de estos datos, a ese balance de la reforma fiscal que hoy necesitamos.

Como activos de ese balance de la reforma fiscal espa?ola cabe destacar cuatro fundamentales:

- La opci¨®n a favor del sistema tributario europeo, basado en la imposici¨®n directa y personal sobre la renta y el valor a?adido como tributos b¨¢sicos fue una elecci¨®n responsable y meditada, que sigue conservando vigencia y actualidad hoy. Esta elecci¨®n fiscal dif¨ªcilmente puede discutirse, lo importante es aplicarla plenamente.

- La reforma tributaria se abord¨® en un momento oportuno, pues ninguna reforma fiscal hist¨®rica s e ha efectuado con el viento favorable de unas condiciones econ¨®micas pr¨®speras y una situaci¨®n social y pol¨ªtica estable. Espa?a llegaba al mes de junio de 1977 en una situaci¨®n cr¨ªtica, en la que no pod¨ªa continuar con un sistema fiscal, que hac¨ªa de la evasi¨®n y la injusticia su quehacer diario.

- La reforma tributaria adopt¨®, con una t¨¢ctica coherente, consistente en anticipar las medidas de reforma administrativa y de cumplimiento tributario, medidas que deber¨ªan ser permanentemente revisadas y actualizadas a lo largo del proceso de reforma.

- La reforma tributaria ha logrado algunos resultados que se pretend¨ªan al dise?arla y pactarla con los distintos partidos con representaci¨®n parlamentaria: ha aumentado la capacidad recaudatoria de la imposici¨®n directa sobre la renta y el patrimonio, repartiendo con m¨¢s equidad la carga fiscal (los impuestos directos, que supon¨ªan en 1973, el 4,19% del PIB, -y los indirectos, el 8%, pasaban, en 1981, al 6,93%, frente al 7,35% los impuestos indirectos), ha aliviado la presi¨®n del sistema tributario sobre las empresas y elevado la de familias (la relaci¨®n entre impuesto a las empresas / impuestos a las familias pasaba de 146, en 1973, a 45%, en 1981), la flexibilidad impositiva ha mejorado sensiblemente.La falta de generalidad del impuesto sobre la renta

Frente a estos activos del balance de la reforma fiscal espa?ola, aparecen un conjunto de pasivos que la marcha del tiempo ha ido revelando, y cuya reducci¨®n deber¨ªa inspirar la pol¨ªtica de reforma tributaria en el futuro.

El m¨¢s importante de esos pasivos lo presenta, con toda claridad, el informe de la Comisi¨®n del Fraude en el Impuesto sobre la Renta: la falta de generalidad en la aplicaci¨®n de ese tributo b¨¢sico. Dos datos lo prueban: tan s¨®lo un 59% de los contribuyentes obliga dos a declarar lo hacen, mientras las rentas declaradas s¨®lo son un 44% de las que deber¨ªan declarar se a Hacienda. La rotundidad de esas cifras convierte al impuesto sobre la renta en un impuesto desigual. La tributaci¨®n es tambi¨¦n desigual en las rentas seg¨²n su origen y lo es, asimismo, seg¨²n el procedimiento de estimaci¨®n. Seg¨²n su origen, porque las rentas de trabajo presentan una amplia, divergencia entre lo que se grava y lo que se ingresa (tan s¨®lo se gravan el 54% de los ingresos de trabajo), pero esta diferencia es a¨²n mucho ma yor para las rentas procedentes del capital mobiliario, inmobiliario y las actividades empresariales y art¨ªsticas, para las cuales tan s¨®lo un 24,7% de las rentas ingresadas son objeto del conocimiento de la Hacienda. Existen tambi¨¦n discre pancias importantes seg¨²n los m¨¦todos de estimaci¨®n de la renta. El llamado m¨¦todo de estimaci¨®n objetiva singular no expresa la aut¨¦ntica capacidad de pago de los con tribuyentes. Es un arb¨ªllzio fiscal injusto que ha sido denunciado como tal por la Comisi¨®n de Fraude, ya que las discrepancias entre las cifras de renta a las que con ¨¦l se llega y las ingresadas por el con tribuyente son muy considerables. Corregir todas estas deficiencias sembradas por la desigualdad deber¨ªa ser objetivo prioritario de la pol¨ªtica de reforma fiscal.

Ese defecto, sembrado por la falta de generalidad de la imposici¨®n y la discriminaci¨®n entre contribuyentes, se recoge plenamente en la opini¨®n de ¨¦stos sobre el proceso de reforma tributaria (encuesta de la Fundaci¨®n FIES de las Cajas de Ahorros, cuyos resultados se ofrecen en el trabajo de F. Alvira y J. Garc¨ªa L¨®pez: Los espa?oles, despu¨¦s de la reforma fiscal, aparecido en Hacienda p¨²blica espa?ola, n? 72). Para los contribuyentes, la reforma tributaria es, sobre todo, reforma de la imposici¨®n personal, y los contribuyentes mayoritariamente creen que,los nuevos tributos no se aplican conjusticia. El 34% opinan que son injustos; el 21 %, que son justos, y esa diferencia muestra, probablemente, la insatisfacci¨®n derivada de la desigualdad con la que la imposici¨®n se reparte.

Pol¨ªtica de gasto p¨²blico

El segundo gran pasivo de la reforma lo revela la ratio beneficios del gasto p¨²blico / sacrificio de la imposici¨®n, obtenida de la opini¨®n de los contribuyentes. La diferencia entre beneficios derivados del gasto p¨²blico y el sacrificio exigido por los impuestos ascend¨ªa, en noviembre de 1975, a -0,22 (m¨¢s sacrificio que beneficio en estimaci¨®n subjetiva de los contribuyentes) y pasaba a - 1, 16 en junio de 1980, esto es, aument¨® en un -0,94.

Este empeoramiento de la relaci¨®n beneficios del gasto p¨²blico / costes de los impuestos hace imposible continuar con una reforma fiscal democr¨¢tica sin modificar, al mismo tiempo, la pol¨ªtica de gasto p¨²blico. - El tercer pasivo del proceso de reforma fiscal se manifiesta en el car¨¢cter unilateral de la reforma tributaria. Se ha reformado, parcialmente- el impuesto sobre la renta de las personas fisicas, pero la imposici¨®n indirecta no. La implantaci¨®n del IVA pasa por la soluci¨®n de tres grandes problemas, a los que no se ha concedido la debida importancia.

El primero y fundamental es el evitar las consecuencias adversas que la adopci¨®n del IVA puede tener sobre la exportaci¨®n. Los desajustes entre la desgravaci¨®n fiscal a la exportaci¨®n, actualmente aplicable, y la carga impositiva impl¨ªcita del sistema vigente sobre bienes exportados se sit¨²a entre un 4% y un 5% en el momento actual; sin embargo, las diferencias son m¨¢s intensas a un nivel sectorial, lo que crear¨¢ problemas de exportaci¨®n muy graves para algunos sectores, que deber¨ªan ser resueltos de la mejor manera posible antes de llegar a la implantaci¨®n del IVA.

En segundo lugar, con los ingresos del IVA deber¨ªa obtenerse una recaudaci¨®n suficiente para compensar y rebajar las cuotas empresariales de la Seguridad Social, que constituyen un obst¨¢culo de primera magnitud para la creaci¨®n de empleo. Tienen raz¨®n los empresarios cuando afirman la necesidad de esta reforma de la financiaci¨®n de la Seguridad Social para aumentar la producci¨®n y la competencia de nuestros productos y para evitar los obst¨¢culos sobre la creaci¨®n de empleo. Aplicar las propuestas de la Comisi¨®n de la Reforma de la Seguridad Social para reducir las cuotas empresariales y sustituirlas por el IVA es una reforma necesaria. En tercer lugar, no pueden ignorarse los efectos inflacionistas que producir¨¢ la adopci¨®n de un impuesto sobre el valor a?adido. Esas elevaciones se han estimado entre el 3% y el 4,6% de los precios de consumo, lo que deber¨ªa servir como t¨¦rmino de referencia para definir la pol¨ªtica econ¨®mica en el momento de su adopci¨®n.

Inflaci¨®n y est¨ªmulos fiscales

La discriminaci¨®n de las rentas realizadas por el proceso de inflaci¨®n en los ¨²ltimos a?os, constituye tambi¨¦n un pasivo de la reforma que es preciso corregir. La elevaci¨®n de los tipos impositivos por el ¨²ltimo presupuesto en la imposici¨®n personal sobre la renta, sin contabilizar el grado de inflaci¨®n, es evidente que aumenta la progresividad de las tarifas y las hace menos aceptables ante los contribuyentes. La capacidad de pago ha sido siempre, para los hacendistas, la capacidad real de pago, esto es, descontada la inflaci¨®n. Gravar m¨¢s a los contribuyentes porque la inflaci¨®n aumenta equivale a alentar a ¨¦stos al incumplimiento de sus deberes fiscales.

La imposici¨®n espa?ola reconoce, en los momentos presentes, una considerable cantidad de incentivos fiscales. De acuerdo con los preceptos constitucionales, se deben relacionar las exenciones y bonificaciones tributarias, pero Espa?a no dispone a¨²n de un Presupuesto de gastos fiscales. La mino raci¨®n en los ingresos corrientes a los que el Estado renuncia por conceder beneficios a determinados sectores o personas, constituyen, de hecho, ingresos negativos, es decir, equivalen a gastos realizados en forma de reducci¨®n de impuestos (gastos fiscales). La idea de elaborar un presupuesto de gastos fiscales ha arraigado en muchas Haciendas con objeto de que los Parlamentos conozcan los gastos fiscales que anualmente, se realizan en beneficio de determinados sectores o actividades y juzguen su importancia, su coste, y puedan decidir sobre la oportunidad de su continuaci¨®n. Ese Presupuesto de gastos fiscales no existe en Espa?a y ¨¦ste es un pasivo importante de la reforma tributaria.Reformas pendientes en tres sectores

Fuera del cuadro de la reforma tributaria quedaron en 1977, tres sectores: el sector de la Seguridad Social, en el que es urgente realizar las reformas en su financiaci¨®n, ya referidas, aparte de las econom¨ªas imprescindibles en sus gastos; el sector de las corporaciones locales, sobre cuyo proceso de constante endeudamiento y poco racional tributaci¨®n convendr¨ªa meditar y decidir, y las entidades aut¨®nomas, para las que se han realizado ya transferencias importantes, que est¨¢n reclamando, al menos, un conocimiento de sus aplicaciones concretas, que hey se ignoran por los ciudadanos del Estado espa?ol. Las partidas anteriores deben dar contenido a la reforma de nuestra imposici¨®n en el futuro. Trabajar en ellas ser¨ªa la mejor manera de hacer honor al importante esfuerzo ref¨®rmadorque el pa¨ªs realiz¨® despu¨¦s de celebradas las primeras elecciones dem¨®cr¨¢ticas.

El ¨¢nimo de justicia fiscal y de perfeccionamiento de nuestros viejos impuestos no debe ser algo del pasado y de la historia, sino un compromiso que nos obligue a consolidar y continuar ese proceso de reforma en los momentos presentes. Construir una Hacienda democr¨¢tica, superando los pasivos que la realidad nos ha ido mostrando, es una gran necesidad y un objetivo pol¨ªtico de la m¨¢xima importancia.