El futuro del Senado

LA PRESENCIA de Felipe Gonz¨¢lez y de los miembros de su Gobierno en la primera sesi¨®n plenaria del Senado ha sido un elogiable gesto de cortes¨ªa del Poder Ejecutivo, cargado de contenido simb¨®lico, pero tambi¨¦n el indicio de que los socialistas parecen plantearse seriamente el papel que debe desempe?ar la C¨¢mara alta dentro de nuestro sistema pol¨ªtico. El dise?o de las Cortes Generales define al Senado como "la C¨¢mara de representaci¨®n territorial", tal vez para adecuar a los nuevos tiempos su tradicional funci¨®n de contrapeso del Congreso de los Diputados, pausa para la reflexi¨®n mediante la segunda lectura de las leyes y expresi¨®n electoral alejada de la representaci¨®n proporcional de los ciudadanos. Pero las funciones de la C¨¢mara alta no terminan de perfilarse de forma clara en la pr¨¢ctica de nuestro r¨¦gimen parlamentario.Nuestra Constituci¨®n, en efecto, asigna a la C¨¢mara baja una clara preeminencia sobre el Senado. De un lado, la investidura del Presidente del Gobierno, la cuesti¨®n de confianza y la moci¨®n de censura son de competencia exclusiva del Congreso, ante el cual "responde solidariamente de su pol¨ªtica" el Poder Ejecutivo. De otro, la ¨²ltima palabra sobre las leyes corresponde tambi¨¦n al Congreso, ya que el veto interpuesto por el Senado a los proyectos aprobados por los diputados o las enmiendas hechas a su contenido s¨®lo sirven para demorar la decisi¨®n final de la C¨¢mara baja en el caso en que ¨¦sta resuelva imponer unilateralmente sus criterios. Aunque la Constituci¨®n reconoce a las dos C¨¢maras la iniciativa legislativa, tambi¨¦n en este terreno el Senado se encuentra en posici¨®n de inferioridad, ya que sus proposiciones de ley deber¨¢n ser enviadas al Congreso para que ¨¦ste las admita y ponga en marcha su tramitaci¨®n. En la lucha electoral, de a?adidura, los l¨ªderes y los cuadros dirigentes de los partidos concurren siempre como candidatos al Congreso, cuyos esca?os son ocupados por las planas mayores de los grupos parlamentarios, mientras que el Senado queda reservado para figuras de prestigio o militantes disciplinados que tienen en com¨²n su marginalidad respecto a los centros de decisi¨®n pol¨ªticos. La circunstancia de que el Senado se vea obligado a repetir, en segunda vuelta, los tr¨¢mites de ponencia, comisi¨®n y pleno llevados a cabo anteriormente por el Congreso conceden a sus debates la irreal sensaci¨®n de lo ya visto.

Pese a su devaluada posici¨®n legisladora y a su falta de influencia en el nombramiento y destituci¨®n del Presidente del Gobierno, el Senado, sin embargo, tiene competencias constitucionales cuyo potencial desarrollo y vigorizaci¨®n depende, en buena medida, de la voluntad de sus miembros. Aparte de sus labores de iniciativa legislativa y enmienda de las leyes, eficaces siempre que sus opiniones no entren en conflicto con el Congreso, el Senado se halla equiparado a la C¨¢mara baja para "recabar informaci¨®n y ayuda" de las autoridades del Estado, para "reclamar la presencia de los miembros del Gobierno" en sus sesiones plenarias y sus comisiones y para someter a interpelaciones y preguntas a los componentes del Poder Ejecutivo. Esa equiparaci¨®n se extiende, igualmente, a una instituci¨®n tan importante como las Comisiones de investigaci¨®n "sobre cualquier asunto de inter¨¦s p¨²blico". Sin duda, los usos parlamentarios de nuestra naciente democracia deber¨ªan especializar a la C¨¢mara alta en los trabajos de encuesta, descargando al Congreso de una tarea cuyo principal peso tendr¨ªa que recaer en los senadores. Pero, sobre todo, son las cuestiones relacionadas con las autonom¨ªas las que podr¨ªan conferir al Senado sus se?as de identidad propias. Por el momento, la distribuci¨®n del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, destinado a corregir los desequilibrios econ¨®micos, y el papel que el art¨ªculo 155 de la Constituci¨®n asigna al Senado para casos de conflicto con una Comunidad Aut¨®noma, forman ese ¨¢mbito espec¨ªfico de la C¨¢mara alta.

Sin embargo, el car¨¢cter de "C¨¢mara de representaci¨®n territorial" del Senado se refiere fundamentalmente al peculiar sistema de elecci¨®n de sus miembros. La representaci¨®n senatorial est¨¢ vinculada a las unidades jur¨ªdico-administrativas ideadas en 1833 por Javier de Burgos, de forma tal que cada provincia tiene derecho, con independencia del n¨²mero de sus habitantes, a cuatro senadores. Las diferencias demogr¨¢ficas, a finales del siglo XX, entre las provincias industrializadas y las provincias castigadas por la emigraci¨®n hacen, por ejemplo, que la representaci¨®n en el Senado de un soriano equivalga a la de 51 barceloneses. De a?adidura, Ceuta y Melilla eligen, cada una, a dos senadores, mientras que las provincias insulares se benefician de un r¨¦gimen especial que individualiza a las islas mayores y menores de los archipi¨¦lagos balear y canario. En las elecciones al Senado, por lo dem¨¢s, se aplica un sistema mayoritario corregido, que concede al partido dominante la posibilidad de convertir en desahogada mayor¨ªa absoluta de esca?os una votaci¨®n popular situada muy por debajo del 50%. No parece demasiado malicioso suponer que las Cortes Constituyentes concibieron el procedimiento como una manera de potenciar los votos procedentes de los territorios rurales frente a los sufragios de las zonas industrializadas, a fin de sobrerrepresentar a las corrientes de opini¨®n mas conservadoras. Este sistema electoral ofrece, en cambio, la ventaja de que los ciudadanos no est¨¢n condicionados por las listas bloqueadas y cerradas sino que pueden escoger, a su libre voluntad, a los candidatos. Aparte de los senadores elegidos directamente por los votantes, las Comunidades Aut¨®nomas tienen derecho a designar a un senador y a otro m¨¢s por cada mill¨®n de habitantes.

Pero la territorialidad del Senado no puede limitarse a sus or¨ªgenes sino que debe extenderse a sus debates y funciones. Cuando el mapa auton¨®mico se consolide y las instituciones de autogobierno se pongan definitivamente en marcha, las Cortes Generales, compuestas por el Congreso y el Senado, tendr¨¢n que plantearse seriamente el procedimiento para que la C¨¢mara de representaci¨®n territorial ocupe el lugar que le corresponde en un dise?o estatal a mitad de camino entre el unitarismo y el federalismo. Un sistema bicameral no deber¨ªa servir ni para frenar a la C¨¢mara predominante -en este caso el Congreso- en caso de conflicto con la C¨¢mara subalterna, ni para repetir in¨²tilmente la tramitaci¨®n de las leyes cuando ambas C¨¢maras se hallan controladas por el mismo partido. Si las mayor¨ªas son semejantes, el Senado es una duplicaci¨®n in¨²til del Congreso; y si son sensiblemente diferentes, la C¨¢mara alta tan s¨®lo sirve para entorpecer y retrasar los trabajos de la C¨¢mara baja. Un sistema constitucional no precisa necesariamente, por lo dem¨¢s, de reformas legales para ajustar el funcionamiento de sus instituciones a nuevas o imprevistas exigencias sino que se halla en condiciones de satisfacer esas demandas mediante usos parlamentarios. A los gobernantes, diputados y senadores corresponde encontrar las f¨®rmulas adecuadas para esa vigorizaci¨®n de la C¨¢mara alta que la Espa?a de las Autonom¨ªas necesita.