Los primeros pasos

La reforma administrativa es uno de esos temas que figura, por derecho propio, en todos los programas electorales, sean de derechas o de izquierdas, desde hace m¨¢s de un siglo. Como recuerda Gournay, cuando cualquier presidente del Gobierno quiere hacerse aplaudir desde los esca?os parlamentarios no tiene m¨¢s que hablar de la reforma administrativa y sabe, por adelantado, que sus palabras ser¨¢n jaleadas por todos. Prueba, sin duda, de que la cuesti¨®n tiene garra social y despierta entusiasmos populares, aunque nunca, o casi nunca, lleguemos a saber con exactitud qu¨¦ es eso de la reforma de la Administraci¨®n.Dentro del programa socialista, uno de los puntos culminantes y m¨¢s pregonados ha sido el de la puesta al d¨ªa de nuestras estructuras administrativas y funcionariales. Felipe Gonz¨¢lez, en su discurso de investidura, ha llamado a la maquinaria administrativa nada menos que "la columna vertebral del sector p¨²blico"; afirmando que es toda la Administraci¨®n "la que requiere serias reformas" encaminadas a "librar a la Administraci¨®n de trabas heredadas, de procedimientos anticuados y de corruptelas poco tolerables, a fin de que se convierta en un eficaz ejemplo de servicio".

Y si damos marcha atr¨¢s en nuestra consideraci¨®n, resulta que uno de los cap¨ªtulos del programa del PSOE, el IV, est¨¢ dedicado por entero a la reforma de la Administraci¨®n y el Estado de las autonom¨ªas; sin perjuicio de que, en otras partes del mismo, se aluda a la reforma de la administraci¨®n de justicia o a la reforma de la administraci¨®n penitenciaria y policial (cap¨ªtulo III).

Cierto que los dem¨¢s partidos tambi¨¦n han apostado por este tipo de reformas en el seno de nuestras instituciones p¨²blicas, pero ninguno lo ha hecho con el ¨¦nfasis, con la tenacidad, casi dir¨ªamos con el entusiasmo con que lo han hecho los socialistas a lo largo de su campa?a. Hasta tal punto es as¨ª que, hoy, cuando el Gobierno de Felipe Gonz¨¢lez ha iniciado la andadura de los famosos cien primeros d¨ªas de su gesti¨®n, el hombre de la calle aguarda atentamente las primeras medidas que cristalicen en hechos las ofertas socialistas para emitir su juicio sobre ellas.

La estabilidad como estrategia

El primer paso serio dado por el PSOE ha sido el Decreto-Ley de 7 de diciembre de 1982, sobre medidas urgentes de reforma administrativa que vale la pena analizar con profundidad, tratando de descubrir la filosof¨ªa que lo sustenta y el esp¨ªritu que lo anima.

Los socialistas han optado por una estrategia de estabilidad, quiz¨¢ necesaria en estos momentos para no introducir m¨¢s factores de confusi¨®n en la vida pol¨ªtica espa?ola en cuanto que conservan en su integridad la estructura ministerial vigente, con la ¨²nica fusi¨®n de dos ministerios en el nuevo denominado de Econom¨ªa y Hacienda. Y si nos fijamos en la configuraci¨®n interna de los diferentes departamentos ministeriales, no se produce ning¨²n trasvase en bloque de unidades o centros directivos de unos ministerios a otros, anunci¨¢ndose tan s¨®lo que el r¨¦gimen retributivo de la funci¨®n p¨²blica hasta ahora gestionado por el Ministerio de Hacienda pasar¨¢ a la Presidencia del Gobierno. Quiere decirse, pues, que el Gobierno ha preferido una soluci¨®n continuista en cuanto a la conformaci¨®n de la Administraci¨®n del Estado; dejando, posiblemente, para m¨¢s adelante una reforma m¨¢s ambiciosa, en consonancia con la realidad social espa?ola de hoy.

Innovaciones indicativas

Pese a que el decreto-ley se mueve dentro de un marco de continuidad, no debe ignorarse que, en su articulado, se apuntan algunos ensayos innovadores y se plasman determinados avances que anuncian un cambio de estilo que habr¨¢ que seguir con atenci¨®n.

En la exposici¨®n de motivos se contienen algunas justificaciones t¨®picas, a las que ya estamos acostumbrados y que cada vez est¨¢n m¨¢s devaluadas. As¨ª, se dice que se persigue el ahorro del gasto p¨²blico, objetivo de dificil cumplimiento en este tipo de reformas; aparte de que esta justificaci¨®n puede chocar con los planteamientos del programa electoral socialista en el que se presentaba acertadamente, a nuestro juicio, la reforma administrativa en funci¨®n sobre todo de una mejor prestaci¨®n de servicios a los ciudadanos. Y tambi¨¦n se proclama que se busca simplificar los esquemas organizativos mediante la supresi¨®n de un departamento ministerial y de varias secretar¨ªas de Estado y subsecretar¨ªas; siendo as¨ª que este tipo de supresiones son puramente sem¨¢nticas desde el momento que s¨®lo se suprime el v¨¦rtice o cabeza de la unidad, o la extinci¨®n consiste en la sustituci¨®n de un centro directivo por otro de igual o parecido rango.

Un primer punto interesante consiste en el prop¨®sito del Gobierno de atribuir a las Cortes una adecuada participaci¨®n en las reformas mediante un mayor grado de control y fiscalizaci¨®n. La iniciativa nos parece positiva, ya que marca el punto final de una etapa que, apoy¨¢ndose en la disposici¨®n final primera de la Ley de R¨¦gimen Jur¨ªdico y en el art¨ªculo 26 del Real Decreto-Ley de 8 de octubre de 1976, se caracteriz¨® por la absoluta libertad del Gobierno para actuar sobre la organizaci¨®n administrativa sin ning¨²n tipo de frenos jur¨ªdicos o financieros. Derog¨¢ndose los dos preceptos citados, de forma indirecta se logra que, en lo sucesivo, la creaci¨®n de nuevos ministerios tenga que hacerse por ley, mientras se deja al ¨¢mbito de los decretos los cambios que afecten a los centros directivos comprendidos en la franja org¨¢nica que va desde las secretar¨ªas de Estado hasta las subdirecciones generales, ambas inclusive.

Otra novedad es el deslinde que se hace, en el ¨¢mbito de cada departamento, entre ¨®rganos superiores y ¨®rganos subordinados, trasladando a aqu¨¦l la distinci¨®n que ya implant¨® la Ley de R¨¦gimen Jur¨ªdico entre ¨®rganos superiores de la Administraci¨®n del Estado y dem¨¢s ¨®rganos y autoridades pertenecientes a la misma. Como superiores cita el decreto-ley a los ministros, secretarios de Estado, subsecretarios y secretarios generales (con rango de subsecretario), estos ¨²ltimos de nuevo cu?o en nuestro derecho organizativo, ya que hasta la fecha s¨®lo exist¨ªan secretarios generales en algunas direcciones generales y con un rango, por supuesto, inferior a ¨¦stas. Todos los dem¨¢s ¨®rganos, que cabe denominar subordinados, estar¨¢n bajo la dependencia de alguno de los superiores antes citados.

Esta diferenciaci¨®n parece tener una justificaci¨®n de largo alcance, ya que, a trav¨¦s de la misma, se quiere distinguir lo m¨¢s posible entre las funciones pol¨ªticas, atribuidas a los ¨®rganos superiores, y las funciones m¨¢s bien t¨¦cnicas u operativas que incumben a los otros ¨®rganos. El prop¨®sito, si realmente se cumple, es ambicioso y renovador, en cuanto abre una trayectoria de ingentes posibilidades para delimitar debidamente en la Administraci¨®n estatal el nivel pol¨ªtico, reservado a los hombres del partido triunfante, y por lo mismo sujeto a alternativas partidarias, y el nivel t¨¦cnico que encuadra a los funcionarios y que, por lo mismo, debe ser profesionalizado al m¨¢ximo para darle permanencia y estabilidad.

Con lo que se acaba de exponer, se relaciona otro tema de gran actualidad como es el de los gabinetes de los ministros y secretarios de Estado, concebidos, al igual que en otros pa¨ªses de Europa, como instancias de ayuda, asistencia y colaboraci¨®n. Por primera vez, este tipo de ¨®rganos es regulado en lo que concierne a su estructura y funciones, poniendo fin a la situaci¨®n anterior en la que la inexistencia de una normativa general provocaba la interferencia de lo pol¨ªtico y lo funcionarial, lo ideol¨®gico y lo profesional, sin dejar la suficiente libertad a ministros y subsecretarios para rodearse de un equipo de hombres de su confianza y afinidad pol¨ªticas.

Protagonismo de la Presidencia del Gobierno

Un aspecto de gran actualidad es la recuperaci¨®n de la Presidencia del Gobierno, como ministerio al que se encomiendan las competencias relativas a la organizaci¨®n administrativa, r¨¦gimen jur¨ªdico y retributivo de la funci¨®n p¨²blica, procedimiento e inspecci¨®n de servicios, bajo la superior direcci¨®n del presidente y, vicepresidente del Gobierno.

Durante muchos a?os, ha faltado en nuestra Administraci¨®n la presencia de un dispositivo org¨¢nico bien estructurado que se encargara de llevar las riendas en cuestiones tan decisivas como la potestad organizatoria, el r¨¦gimen funcionarial y el procedimiento administrativo. La presidencia del Gobierno, con escasos poderes reales, dotada de una organizaci¨®n incre¨ªblemente desordenada y casi ca¨®tica, cada vez m¨¢s replegada sobre s¨ª misma ante el empuje de otros ministerios poderosos como el de Hacienda, s¨®lo asum¨ªa sus competencias nominal y artificialmente, pero sin ejercer un influjo impulsor y coordinador sobre toda la Administraci¨®n.

Esta situaci¨®n, en los ¨²ltimos tiempos gravemente deteriorada, se ha dejado sentir con efectos muy negativos. De ah¨ª que el nuevo Gobierno, a nuestro juicio con buen criterio, quiera cambiar este estado de cosas potenciando al m¨¢ximo la Presidencia del Gobierno como ministerio, dentro del cual ha situado un ¨®rgano clave como es la Secretar¨ªa de Estado para la Administraci¨®n P¨²blica. Al tiempo que ha decidido que un tema tan capital, por muchos motivos, como es el de las retribuciones funcionariales sea sacado del Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda para pasar a la Presidencia del Gobierno. Todo un s¨ªntoma de lo que, en este ¨¢mbito de cosas, se puede y debe hacer.

Valoraci¨®n cr¨ªtica

El decreto-ley comentado abre amplias perspectivas en nuestra Administraci¨®n, necesitada de reformas tan audaces como profundas. T¨¦cnicamente, la disposici¨®n adolece de evidentes defectos, pero la filosof¨ªa ¨²ltima que la cimenta, y que es lo importante a nuestros efectos de an¨¢lisis cr¨ªtico, es moderadamente renovadora y marca un buen rumbo para futuras modificaciones y adaptaciones.

Lo exigible ahora es que las intenciones del decreto-ley sobre clarificaci¨®n de estructuras, profesionalizaci¨®n de la funci¨®n p¨²blica, control parlamentario, pol¨ªtica informativa m¨¢s transparente, neutralidad pol¨ªtica del aparato burocr¨¢tico, se cumplan y se lleven hasta sus ¨²ltimas consecuencias; cosa que, por ejemplo, no ha sucedido con algunos nombramientos de direcciones generales, reca¨ªdos sobre personas en las que ha primado m¨¢s su condici¨®n pol¨ªtica que su cualificaci¨®n profesional y t¨¦cnica. Este pa¨ªs est¨¢ cansado de gestos, de sanos proyectos iniciales que luego se quedan varados en el camino, de excelentes programas legislativos que se acaban quedando en simples promesas. De ah¨ª que, ante el cuadro de medidas urgentes con que el PSOE ha obsequiado a los espa?oles anunci¨¢ndoles la puesta en marcha de una reforma administrativa, haya que permanecer expectantes para contemplar en qu¨¦ grado los hechos superan a las palabras; y valorar hasta qu¨¦ punto la voluntad del Gobierno se ha comprometido en esta dif¨ªcil tarea de dise?ar una administraci¨®n p¨²blica de rostro nuevo y mayor aceptaci¨®n social.