El Estado como mecanismo financiero

El Estado juega un doble papel. De una parte, como cabr¨ªa esperar, presta un conjunto de servicios. De otra, la Hacienda del Estado constituye simplemente un gigantesco mecanismo de captaci¨®n de recursos que son entregados a los organismos aut¨®nomos, a las haciendas territoriales y a la Seguridad Social, que son quienes los utilizan en ¨²ltimo t¨¦rmino.Aunque, como veremos inmediatamente, la l¨®gica de cualquier esquema de financiaci¨®n hay que matizarla seg¨²n los casos, de lo que no cabe la menor duda es de que nos movemos todav¨ªa en el contexto de un modelo financiero centralista.

El paradigma de un modelo centralista ser¨ªa aquel en el cual la Hacienda central obtiene la totalidad de los ingresos p¨²blicos, mientras que las restantes administraciones -institucional o local- se nutren exclusivamente de las transferencias de dicha Administraci¨®n central.

Hay que advertir que el modelo centralista no es s¨®lo un esquema de financiaci¨®n p¨²blica, sino, b¨¢sicamente, una estructura de control pol¨ªtico. Cuando todos o una gran parte de los ingresos de las distintas haciendas se hallan en manos de la Hacienda central, ¨¦sta, como es obvio, puede ejercer un control sobre aqu¨¦llas, control que es coherente con una estructura pol¨ªtica centralista, tal como la registrada en el pasado.

Sin embargo, cuando la estructura pol¨ªtica var¨ªa, multiplic¨¢ndose los puntos de poder y de decisi¨®n, como sucede en nuestra actual organizaci¨®n pol¨ªtica, el modelo anterior entrar¨¢ inevitablemente en crisis. Si esta crisis se afronta con antelaci¨®n, podr¨¢ solucionarse el problema, mientras que, de lo contrario, la crisis puede acabar afectando a la totalidad del sistema de financiaci¨®n p¨²blica.

En efecto, los canales de financiaci¨®n provenientes del Estado, caracter¨ªsticos del modelo centralista, utilizados como mecanismo de control cuando todo el poder pol¨ªtico se sit¨²a en el centro, si se mantienen en una situaci¨®n democr¨¢tica y descentralizada, en la cual una parte muy importante del poder pasa a la periferia, pueden acabar convirti¨¦ndose en un cauce de presi¨®n permanente, ejercida desde las haciendas de la periferia sobre la hacienda central, poni¨¦ndose as¨ª de relieve -en mi opini¨®n- el desajuste entre la nueva estructura pol¨ªtica -descentralizada- y el antiguo modelo de financiaci¨®n centralista.

Esta clara contradicci¨®n entre modelo pol¨ªtico y esquema financiero es la que facilita la sensaci¨®n de acoso sobre el presupuesto del Estado a que en ocasiones me he referido. Y ello es as¨ª porque falla el mecanismo de control -fundamental en todo modelo financiero-, que en el caso del modelo centralista jugaba el poder pol¨ªtico absoluto del centro.

Una soluci¨®n poco adecuada: la intervenci¨®n

Un intento para subsanar esta dificultad consiste en proveer a la Hacienda central de mecanismos directos de control. Quienes as¨ª piensan propugnan que sea la Hacienda central la encargada de vigilar el buen uso de los recursos que ¨¦sta transfiere e incluso la responsable de la regulaci¨®n tributaria o de otro tipo de las restantes haciendas.

La intenci¨®n puede ser buena, pero el camino resulta, a mi entender, desacertado. En primer lugar, por una raz¨®n de volumen: la Hacienda central carece de recursos humanos para producir un control permanente sobre las restantes haciendas, pero adem¨¢s, y esto es lo verdaderamente importante, carece de sentido -con toda claridad en el caso de las haciendas territoriales- intervenir en haciendas con autonom¨ªa constitucional y dotadas de ¨®rganos pol¨ªticos propios elegidos democr¨¢ticamente.

Coherencia de un modelo descentralizado

La soluci¨®n debe discurrir por otro cauce, cual es el de adecuar el modelo de financiaci¨®n a las caracter¨ªsticas del marco pol¨ªtico, transitando desde el actual modelo centralista hacia un modelo de financiaci¨®n p¨²blica m¨²ltiple y descentralizado, lo cual, dicho directamente, significa que, en lugar de potenciar las transferencias de la Hacienda central como mecanismo b¨¢sico de financiaci¨®n, deber¨ªan potenciarse los ingresos propios y aut¨®nomos de las distintas haciendas. Y ello, por varias razones.

En primer lugar, porque el grado de autonom¨ªa real de una hacienda est¨¢ claramente en funci¨®n de las posibilidades que ¨¦sta tiene para decidir el volumen y la composici¨®n de sus ingresos y gastos.

En segundo lugar, porque, sin perjuicio -resalt¨¦moslo, sin perjuicio- de los fondos que debe facilitar el Estado con diversas finalidades, y entre ellas la redistribuci¨®n y la solidaridad, los costes deben soportarse, en buena medida, por los beneficiarios de los servicios p¨²blicos, tanto por razones de equidad como de eficacia.

Y finalmente, porque el recurso a los ingresos propios constituye, en s¨ª mismo, un` insustituible mecanismo de control para cualquier hacienda democr¨¢tica.

Son b¨¢sicamente, pues, razones tanto de coherencia pol¨ªtica como de eficacia econ¨®mica y equidad las que aconsejan optar por un modelo descentralizado, modelo que habr¨¢: que matizar, como advert¨ªamos, seg¨²n de qu¨¦ instituciones de las antes mencionadas se trate.

En el caso de las haciendas territoriales, lo se?alado hasta aqu¨ª tiene, a mi modo de ver, total adecuaci¨®n, y en esta l¨ªnea hay que situar el proyecto de ley de Saneamiento y Regulaci¨®n de las Haciendas Locales, juntamente con el proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado para 1984, piezas ambas que apuntan hacia el modelo de financiaci¨®n descrito, cuya culminaci¨®n deber¨¢ reflejarse en el pr¨®ximo proyecto de ley de Financiaci¨®n de la Hacienda Local.

D¨¦ficit territoriales

As¨ª, la cobertura de los d¨¦ficit acumulados supone cancelar el modelo centralista, lo cual es de sentido com¨²n si se pretende avanzar hacia un modelo descentralizado. Simult¨¢neamente, la ampliaci¨®n de los recursos propios de las haciendas locales -y la gesti¨®n de sus propios impuestos, que ya se inici¨® en la ley de Presupuestos de 1983- son pasos l¨®gicos en la direcci¨®n expresada. Evidentemente, en un modelo descentralizado, la presi¨®n fiscal local puede variar, lo cual supone aceptar las distintas preferencias de los ciudadanos por los bienes p¨²blicos locales, que es precisamente la expresi¨®n m¨¢s genuina de autonom¨ªa financiera.

En el caso de los organismos aut¨®nomos, la variable equivalente a potenciar son los ingresos, bien v¨ªa precios o v¨ªa tasas, acompa?¨¢ndose esta reestructuraci¨®n financiera de una poda y simplificaci¨®n importante en esta ¨¢rea institucional. Para ello existe ya un doble compromiso que emana de la ley de Presupuestos para 1983: supresi¨®n y refundici¨®n de organismos aut¨®nomos y ley de Precios P¨²blicos y Tasas, que tampoco son dos piezas independientes ni, por supuesto, desconectadas del esquema de financiaci¨®n que propugnamos.

La Seguridad Social

La Seguridad Social es un tema diferente. Aqu¨ª hay un proceso de socializaci¨®n de los servicios, especialmente los reg¨ªmenes de pensiones y sanitarios -pese a que estos ¨²ltimos tambi¨¦n admiten precios pol¨ªticos-, y en consecuencia, parece razonable una financiaci¨®n creciente por parte del Estado, que, no obstante, deber¨¢ verse acompa?ada de aproximaciones entre ambos esquemas y, desde luego, en los mecanismos administrativos de gesti¨®n de impuestos y cotizaciones sociales.-

Como vemos, pues, las piezas anteriores, que, consideradas aisladamente pueden dar lugar a interpretaciones pintorescas, cobran sentido cuando se contemplan en el contexto d¨¦ una pol¨ªtica de financiaci¨®n de las administraciones p¨²blicas coherente con nuestro marco pol¨ªtico democr¨¢tico y autonomisma. No percatarse de las exigencias que el nuevo modelo pol¨ªtico plantea al sistema de financiaci¨®n p¨²blica podr¨ªa llegar a producir bien un nivel de presi¨®n insoportable sobre los ingresos del Estado o, por el contrario, una interferencia constante del Estado sobre las restantes haciendas. Salir de esta contradicci¨®n s¨®lo puede hacerse, en mi opini¨®n, configurando, todo lo gradualmente que se quiera, pero con absoluta claridad, un modelo de financiaci¨®n p¨²blica descentralizado.