De nacionalidades, autonom¨ªas y federalismo
La cuesti¨®n auton¨®mica es y seguir¨¢ siendo uno de los grandes temas de la consolidaci¨®n de la democracia espa?ola. Desde luego ha sido no poco m¨¦rito del actual Gobierno conseguir poner al pa¨ªs frente al problema prioritario de la crisis y el paro. Hoy, afortunadamente, la ansiedad que el tema auton¨®mico suele provocar no consigue ahogar el encaramiento pol¨ªtico de otros problemas. Pero es l¨®gico tambi¨¦n que la cuesti¨®n de las autonom¨ªas resurja permanentemente con m¨¢s o menos fuerza y planteando problemas diferentes en cada fase del proceso de construcci¨®n del Estado democr¨¢tico espa?ol.La fase actual del proceso auton¨®mico se caracteriza por sumar al problema hist¨®rico y pol¨ªtico de articular las nacionalidades y sus autogobiernos en la naci¨®n y el Estado el problema actual de la suerte de las nuevas comunidades aut¨®nomas. Dig¨¢moslo claramente: si casi nadie duda de que la pol¨ªtica seguida con las nacionalidades hist¨®ricas era obligada y ha sido sustancialmente correcta, en cambio, se extiende crecientemente, especialmente en los medios centrales, la duda sobre la capacidad de las nuevas comunidades aut¨®nomas para sustituir con ventaja el aparato perif¨¦rico de la Administraci¨®n central. Se tiende a pensar, en relaci¨®n con estas ¨²ltimas, que se ha ido o demasiado deprisa o demasiado lejos.
Dos me parecen ser las fuentes principales de estas recientes y crecientes dudas:
1. En primer lugar est¨¢ la significaci¨®n diferente que la autonom¨ªa tiene para las nacionalidades hist¨®ricas y para las comunidades aut¨®nomas que no lo son. Para las primeras, la autonom¨ªa se justifica por s¨ª misma, por su propia existencia; es ante todo una cuesti¨®n de identidad, de ser o no ser de una colectividad, que espera de la autonom¨ªa una mejora de la gesti¨®n, pero para la que dicha mejora no es la cuesti¨®n esencial (esto me parece meridiano para Catalu?a y Euskadi y en parte tambi¨¦n para Galicia). Para las nuevas comunidades, en cambio, la autonom¨ªa es algo instrumental, que debe legitimarse por sus resultados, es decir, por su capacidad de integrar en el autogobierno las fuerzas creadoras de cada territorio y de superar gracias a su impulso las desventajas del centralismo. Dejando ahora aparte la l¨®gica del agravio comparativo (que genera demanda auton¨®mica pero no legitima la autonom¨ªa lograda) podr¨ªa decirse que las nuevas comunidades tendr¨¢n que legitimar los poderes auton¨®micos y la clase pol¨ªtica que los soporta a trav¨¦s de los resultados. Y ah¨ª comienzan los problemas, porque las condiciones no son demasiado favorables: a una clase pol¨ªtica nueva y en parte formada residualmente, carente del apoyo de una verdadera burocracia profesionalizada, trabajando en medio de una incertidumbre y limitaci¨®n financiera y jur¨ªdico-administrativa considerable, con la incomprensi¨®n o desconfianza de las instancias centrales y con apoyo a veces insuficiente en la propia poblaci¨®n, ?no ser¨¢ mucho pedirle que sustituya pronto y con ventaja a la vieja maquinaria centralista?
2. Las nuevas comunidades aut¨®nomas han aceptado, no obstante, el reto con valent¨ªa y, en general, con responsabilidad, y frente a los condicionamientos se?alados plantean al Estado central la necesidad de proceder a clarificar el marco jur¨ªdico y financiero, a una mejor distribuci¨®n de los recursos de personal y a una clarificaci¨®n mayor de las respectivas competencias y responsabilidades. Y es entonces cuando surge la segunda fuente de las dudas. Porque si la autonom¨ªa de las nacionalidades hist¨®ricas no ten¨ªa fuerza para replantear la estructura estatal global, la generalizaci¨®n del proceso auton¨®mico y el avance de las transferencias obligan ya a dicho replanteo y, con ¨¦l, de las estructuras del poder pol¨ªtico y burocr¨¢tico del centralismo. L¨®gicamente no es de estas estructuras de quienes se puede esperar un esfuerzo para encontrar las nuevas formas de articulaci¨®n del Estado. Y s¨ª son ellas las que expanden dudas veros¨ªmiles en base a las dificultades del proceso.
Creo que tampoco est¨¢ ayudando nada al proceso la machaconer¨ªa pol¨ªtica y doctrinal sobre las ambig¨¹edades y las insuficientes del t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n (en las que se ampara el proyecto desestabilizador de su reforma) ni las recientes profesiones de fe federalistas, que se reciben con simpat¨ªa en muchos medios de izquierda, pero que adolecen de rigor y reflexi¨®n.
No es aventurado decir que si los constituyentes hubieran pretendido dibujar un modelo acabado de Estado la Constituci¨®n vigente no ser¨ªa la de todos los espa?oles, hubiera carecido de la legitimidad y de la fuerza ordenadora que posee. Todos saben que el t¨ªtulo VIII fue el fruto del consenso, pero algunos no quieren saber que el consenso sigue siendo necesario para su desarrollo. Me refiero al consenso entre todas las fuerzas pol¨ªticas de relieve nacional, que incluyen naturalmente las fuerzas nacionalistas relevantes. Ese consenso es la mejor garant¨ªa de la construcci¨®n del Estado democr¨¢tico y no puede ser sustituido por ninguna racionalidad tecnocr¨¢tica unilateralmente impuesta. ?Acaso no es esta la lecci¨®n pol¨ªtica m¨¢s importante que cabe deducir de la no lejana sentencia sobre la LOAPA al rechazar en ella el Tribunal Constitucional la interpretaci¨®n o desarrollo legislativo de los conceptos constitucionales y erigirse en instancia ¨²nica solventadora de los conflictos producidos por falta de consenso?
Estamos ante un proceso pol¨ªtico hist¨®rico en el que todos vamos aprendiendo de la experiencia y en el que las soluciones t¨¦cnicas y supuestamente l¨®gicas s¨®lo valen cuando se adecuan a la realidad pol¨ªtica. Tratar de imponer una supuesta racionalidad t¨¦cnica (que se plasmar¨ªa en una reforma actual o aplazada del t¨ªtulo VIII) a la raz¨®n hist¨®rica y pol¨ªtica es un desprop¨®sito que pondr¨ªa en grave riesgo el proceso democr¨¢tico. Es como la ¨²ltima venganza del racionalismo jacobino, tan querido de algunos ge¨®metros del Estado y que mentes l¨²cidas de nuestro vecino del Norte han llamado el mal franc¨¦s. Frente a todo esto es preciso recordar que nuestra Constituci¨®n contiene instrumentos m¨¢s que suficientes para garantizar, por un lado, la unidad de la naci¨®n y la igualdad de los espa?oles y, por otro, la satisfacci¨®n de los derechos de las nacionalidades y la superaci¨®n del sistema centralista. En este laborioso y nada f¨¢cil trabajo pol¨ªtico la t¨¦cnica tiene mucho que aportar, desde luego, pero a condici¨®n de adecuarse a la realidad pol¨ªtica y al consenso necesario. ?No es ¨¦ste tambi¨¦n el sentido ¨²ltimo del acuerdo institucional ofertado por el presidente del Gobierno?
La l¨ªnea federalista
Por lo que al federalismo se refiere, la forma en que est¨¢ siendo aludido el tema constituye un nuevo factor de confusi¨®n. Tras los alegatos de los ne¨®fitos federalistas me parece que est¨¢ la pretensi¨®n de las clases pol¨ªticas neoauton¨®micas de no disponer de menos poder que en las nacionalidades. Esto es natural, y hasta en algunos casos correcto. Lo absurdo es confundir la igualdad de competencias con la igualdad de los ciudadanos, presentando aqu¨¦lla como garant¨ªa de ¨¦sta, tal como ha hecho recientemente alg¨²n ilustre neoautonomista. Es
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De nacionalidades, autonom¨ªas y federalismo
Viene de la p¨¢gina 11cierto que otros, del lado t¨¦cnico, plantean el horizonte federal como una racionalidad t¨¦cnica a la que deber¨ªa adecuarse el desarrollo hist¨®rico de nuestro Estado; pero son incapaces de comprender que ninguna racionalidad t¨¦cnica -incluida la federal- se impone a la realidad hist¨®rico-pol¨ªtica y que las t¨¦cnicas s¨®lo tienen fuerza ordenadora verdadera cuando se adaptan a esta realidad.
Quiz¨¢ sea ocioso recordar que el federalismo ha demostrado su eficacia hist¨®rica en los procesos de integraci¨®n pol¨ªtica y no como f¨®rmula de devoluci¨®n o de descentralizaci¨®n pol¨ªtica y administrativa, y que no resulta despreciable entre nosotros la confusi¨®n que el federalismo todav¨ªa comporta sobre el tema de la soberan¨ªa. Lo importante es, con todo, darse cuenta que nuestra Constituci¨®n ni es federal ni se le puede sacar sustancia federal por mucho que se la estruje: no es federal la organizaci¨®n de nuestro Poder Legislativo, ni del Judicial, ni son nuestros estatutos de autonom¨ªa analogables a las Constituciones de los Estados federados, ni es federal nuestra jurisdicci¨®n constitucional, ni se ajusta al esquema federal la ordenaci¨®n constitucional de las Administraciones p¨²blicas.
El federalismo resulta simp¨¢tico en los medios de izquierda por su tendencia a la igualaci¨®n competencial y por su fuerza ordenadora general del Estado. Al nacionalismo particularista de la derecha y del centro-derecha la izquierda ha tratado de oponer una pol¨ªtica auton¨®mica de inspiraci¨®n federal que tuviera en cuenta a la vez la construcci¨®n de la autonom¨ªa de cada uno y la reordenaci¨®n del Estado de todos. Pero este federalismo de los socialistas se ha limitado a ser el hilo conductor (as¨ª se ha dicho en los congresos del PSOE) de la pol¨ªtica auton¨®mica y nunca la pretensi¨®n de construir un Estado federal.
En realidad, ni la izquierda ni la derecha hemos hecho la Constituci¨®n para hacer de Espa?a un Estado federal sino un Estado democr¨¢tico y social de derecho capaz de resolver el problema de las nacionalidades y de superar las graves consecuencias del centralismo. Pero se trata de dos objetivos pol¨ªticos no confundibles, cuya consecuci¨®n requiere tratamientos y ritmos pol¨ªticos bien diferentes. El problema de las nacionalidades era un caso de restituci¨®n hist¨®rica que requer¨ªa un ritmo pol¨ªtico r¨¢pido y que exige un desarrollo sin cicater¨ªas de los respectivos estatutos de autonom¨ªa. El problema de la superaci¨®n general del centralismo a trav¨¦s de las nuevas comunidades, aut¨®nomas tiene otra naturaleza y, pese a las apariencias, entra?a mayor dificultad y riesgo.
Toda transferencia precipitada de responsabilidad que vaya m¨¢s all¨¢ de la propia capacidad de ordenaci¨®n y gesti¨®n de las nuevas comunidades se acabar¨¢ volviendo a corto plazo contra ellas, sin que los funambulismos de imagen sirvan para compensar el descr¨¦dito derivado de una gesti¨®n inadecuada de los servicios. Ser autonomista no es querer toda la autonom¨ªa al momento, ni empe?arse en leyes org¨¢nicas de transferencias o en reformas de estatutos. Ser autonomista es querer construir una Administraci¨®n mejor que la centralista e ir asumiendo los servicios al ritmo de la propia capacidad, procurando que la Administraci¨®n central coopere y no dificulte el proceso (pues lo dificulta cuando demora innecesariamente las definiciones jur¨ªdicas o financieras a las transferencias de personal). Felipe Gonz¨¢lez dijo mucho antes de ser presidente que la culminaci¨®n del proceso auton¨®mico costar¨ªa 20 a?os.
No parece haberse entendido ni atendido este mensaje, siendo as¨ª que ninguna transformaci¨®n hist¨®rica como la que estamos haciendo puede darse en un plazo menor. Los loquitos neoautonomistas que quieren emular al particularismo nacionalista planteando los problemas de su comunidad como expresi¨®n del conflicto con el Estado son los aliados inconscientes y m¨¢s eficaces del criptocentralismo de las covachuelas administrativas y pol¨ªticas.
es miembro de la Comisi¨®n Ejecutiva Federal del PSOE.
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