El fantasma de una LOAPA econ¨®mica frente al peligro de ruptura de la unidad de mercado

J. A. MARTINEZ SOLER En Espa?a est¨¢ prohibido plantar vi?as porque sobra vino y el Estado garantiza un precio m¨ªnimo con dinero de todos. Sin embargo, hay algunas excepciones para las zonas de calidad que disponen de controles especiales de denominaci¨®n de origen. Para estos casos, el Gobierno central autoriza cierta repoblaci¨®n o plantaci¨®n de cepas y las distribuye por las correspondientes comunidades aut¨®nomas. ?Qu¨¦ ocurre si los alaveses plantan m¨¢s vi?as de las previstas para el vino de Rioja, mientras que los riojanos cumplen con las instrucciones del Ministerio de Agricultura? ?Qui¨¦n controla o dirime el pleito? La falta de experiencia y de mecanismos de cooperaci¨®n obliga a recurrir a la v¨ªa del conflicto de competencias.

El aumento del d¨¦ficit p¨²blico y el "efecto solidaridad" frente al agravamiento de los desequilibrios interregionales carecen de importancia si los comparamos, seg¨²n afirman un¨¢nimemente los expertos consultados, con el tercero y m¨¢s grave de los desaf¨ªos plantea dos por el nuevo Estado de las autonom¨ªas: la eventual ruptura de la unidad de mercado, por adopci¨®n de medidas locales contradictorias con la pol¨ªtica econ¨®mica general. Aunque la Constituci¨®n garantiza los elementos b¨¢sicos que definen la unidad de mercado, la pr¨¢ctica auton¨®mica diaria ha impuesto ya la v¨ªa del conflicto permanente, ha agravado el temor a ordenar competencias, mediante una nueva LOAPA, y re clama la creaci¨®n de mecanismos de coordinaci¨®n que ahuyenten el fantasma de la desmembraci¨®n econ¨®mica. El debate auton¨®mico se centra a¨²n, en plena fase transitoria, en los traspasos de competencias pendientes -alrededor del 80%, ya est¨¢ cerrado-, en su financiaci¨®n y en la distribuci¨®n de inversiones a trav¨¦s del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial. Sin embargo, ni el Gobierno central ni los aut¨®nomos, atosigados por el corto plazo, parecen prestar atenci¨®n a la amenaza de ruptura de la unidad de mercado, como el mayor de los riesgos que deber¨¢ afrontar la construcci¨®n definitiva del Estado de las autonom¨ªas. "Lo primero ha sido repartir entre todos, y ahora falta lo m¨¢s importante, que es", seg¨²n uno de los arquitectos de la estructura financiera de las autonom¨ªas, "institucionalizar las relaciones entre las comunidades auton¨®mas entre s¨ª y de ¨¦stas con el Estado central".

Sin embargo, el Gobierno, amoratado pol¨ªticamente por la conflictiva ley org¨¢nica de Armonizaci¨®n del Proceso Auton¨®mico (LOAPA), ha descartado por el momento la redacci¨®n de la ley de Ordenaci¨®n Econ¨®mica (LOE), recomendada por el informe de la Comisi¨®n de Expertos sobre Financiaci¨®n de las CC AA- La tesis que predomina en c¨ªrculos gubernamentales, que no tienen prevista ninguna LOE o LOAPA econ¨®mica, es dejar actuar a las Comunidades Aut¨®nomas (CC AA) siempre que respeten sus m¨¢rgenes de actuaci¨®n aut¨®noma, definidos por la Constituci¨®n, y sustituir poco a poco la v¨ªa actual del conflicto de inconstitucionalidad por la de la colaboraci¨®n a trav¨¦s del Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera, creado por la ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de las CC AA (LOFCA), ampliando sus actuales funciones a las de coordinaci¨®n econ¨®mica.

La Constituci¨®n garantiza el sistema fiscal ¨²nico, la libertad de movimiento de bienes y servicios, la unidad aduanera, la pol¨ªtica monetaria, etc¨¦tera, pero no fija claramente la l¨ªnea divisoria entre las competencias del Estado y las CC AA, sino que la deja en manos de un posterior desarrollo legislativo. Cada d¨ªa abundan m¨¢s los especialistas que aconsejan sustituir una posible LOE de l¨ªmites confusos e indefinibles por la pr¨¢ctica y la colaboraci¨®n diaria.

Los conflictos m¨¢s comunes y las amenazas se est¨¢n produciendo en tomo a la financiaci¨®n privilegiada de determinados productos mediante subvenciones que contradicen la pol¨ªtica general del Gobierno central, la fijaci¨®n de normas de seguridad, higiene o medio ambiente, las autorizaciones o prohibiciones para instalar industrias y la fijaci¨®n de precios y tarifas.

Incentivos o castigos

Pero el Gobierno central, que canaliza m¨¢s del 50% del gasto p¨²blico -dejando al t¨¦rmino del proceso auton¨®mico un 25% en manos de las CC. AA y otro 25% a los ayuntamientos-, puede orientar las pol¨ªticas auton¨®micas de fomento mediante incentivos y ayudas a quien contribuya a cumplir sus objetivos en lugar de recurrir a pleitos de inconstitucionalidad. As¨ª, por ejemplo, se ha puesto en marcha con aparente ¨¦xito el Plan Nacional de Mataderos, que rozaba competencias privadas, municipales, auton¨®micas, nacionales y supranacionales, en el caso de que Espa?a ingrese en la CEE.

Otro reciente caso ilustrativo puede ser el acuerdo de Telef¨®nica con el Gobierno vasco para dar servicio a todas las ¨¢reas rurales irrentables para la compa?¨ªa. Las dem¨¢s CC AA renunciaron a telefonizar sus zonas rurales y prefirieron destinar sus escasos recursos a otros servicios. El Gobierno vasco ha sido el ¨²nico en financiar una parte de la inversi¨®n, y Telef¨®nica ha puesto el resto. En otros casos, el Gobierno central da el ciento por ciento de la inversi¨®n si los Gobiernos aut¨®nomos cumplen determinados requisitos.

En materia de vivienda, por ejemplo, la Junta de Andaluc¨ªa es tan competente como el Gobierno central, pero no tiene dinero suficiente. El Gobierno central fija las condiciones de m¨®dulo, financiaci¨®n, etc¨¦tera, y si la Junta no acepta las condiciones, se queda sin viviendas p¨²blicas. En estas materias donde ambos son competentes y concurrentes, est¨¢n obligados a recurrir a mecanismos de cooperaci¨®n, ya que por la v¨ªa del conflicto constitucional no resuelven nada por falta de dinero.

Hay que tener en cuenta que los ingresos de las CC AA son muy limitados, apenas para cubrir un poco m¨¢s que el coste efectivo de los servicios transferidos, y cualquier emisi¨®n de deuda auton¨®mica tiene que ser autorizada por el Gobierno central (sentencia del Tribunal Constitucional 1184, de 2 de febrero, Bolet¨ªn Oficial del Estado de 18 de febrero de 1984). Y en materia de pol¨ªtica econ¨®mica general no hace falta ning¨²n rango de ley org¨¢nica para obligar a las CC AA. Una reciente sentencia sobre la fijaci¨®n de coeficientes para cajas de ahorro y bancos ha se?alado que para resolver problemas coyunturales de pol¨ªtica econ¨®mica o monetaria, una simple circular del Banco de Espa?a puede ser considerada como normativa b¨¢sica.