Gastos de representaci¨®n

El Diccionario de la Real Academia Espa?ola dice, entre otras acepciones, que representaci¨®n equivale a autoridad, dignidad. Tal vez sea ¨¦ste el significado a que se refiere la expresi¨®n gastos de representaci¨®n, pues se entienden por tales los que debe afrontar una persona en el ejercicio de un cargo p¨²blico o privado que exija prestancia a su titular, cierta generosidad de su conducta y la asunci¨®n de compromisos sociales o cargas econ¨®micas espec¨ªficas. Por tales motivos suele reconocer se a determinados individuos la capacidad de contraer estos gastos o el derecho a una remuneraci¨®n adicional. Y ambas soluciones plantean algunas cuestiones fiscales que, si bien no deleitar¨¢n al lector, pueden instruirlo y a?adir un nuevo dato para esa complicada operaci¨®n de comprender la realidad y decidir en consecuencia, que es la base ¨²ltima de la democracia.Es poco usual que las empresas privadas concedan a sus directivos asignaciones para gastos de representaci¨®n. Pero les autorizan para efectuarlos. Las facturas se cargar¨¢n en la contabilidad, disminuyendo los ingresos y el impuesto correspondiente, porque se interpreta que tales atenciones son gastos necesarios que mejoran o mantienen la imagen de la empresa y contribuyen a su afianzamiento en el mercado. En teor¨ªa, es dif¨ªcil saber hasta d¨®nde puede llegar este tipo de gastos sin perder su car¨¢cter. Y en la pr¨¢ctica suceder¨¢ a veces que rayen en la prodigalidad o que encubran remuneraciones en especie de los ejecutivos. Pero con independencia de comportamientos patol¨®gicos, que provocar¨¢n en su caso la oportuna reacci¨®n del fisco, la regla general es dejar al criterio del propio empresario individual o de los ¨®rganos rectores de la sociedad la decisi¨®n sobre tales gastos, en la confianza de que el inter¨¦s por la cuenta de resultados los reducir¨¢ a nivel conveniente y rentable destino.

En el sector p¨²blico, las cosas no funcionan de la misma manera. El empleo del dinero se controla con criterios m¨¢s estrictos, que implican la limitaci¨®n previa de las partidas presupuestarias y un complejo sistema de gesti¨®n e intervencion. Pero como estos gastos son inevitables, por mucho que la historia y la crisis recorten el fasto del poder, y sus aplicaciones concretas, pr¨¢cticamente imprevisibles, aparecen en la mara?a presupuestaria diversas consignaciones para esta finalidad que limitan la cuant¨ªa de los fondos y dejan su destino al buen criterio de los administradores p¨²blicos. Aunque es de desear en este asunto la m¨¢xima transparencia y buena dosis de austeridad, se trata, sin duda, de una t¨¦cnica correcta. Tambi¨¦n aqu¨ª podr¨¢n observarse conductas desviadas, pero deben ser frenos suficientes el sistema de control presupuestario y el mecanismo ge neral de control pol¨ªtico de todo pa¨ªs democr¨¢tico.

Moci¨®n del Tribunal de Cuentas

No obstante, los altos cargos p¨²blicos reciben tambi¨¦n asignaciones individuales a t¨ªtulo de compensaci¨®n de gastos de representacion. El car¨¢cter y finalidad de estas percepciones son conceptos huidizos, porque si el coste de los compromisos que podr¨ªamos designar como institucionales se carga a las mencionadas partidas presupuestarias, parece que su justificaci¨®n est¨¢ en posibles compromisos personales de los perceptores, dif¨ªciles de encajar en un presupuesto p¨²blico. E incluso cabe pensar que se trata de una remuneraci¨®n adicional para el debido decoro del alto cargo y de su unidad familiar en funci¨®n de la dignidad que ostenta. En tiempos de UCD, la Prensa dio1a noticia de que una de las primereas tareas de un ministro del ¨¢rea econ¨®mica fue comprar el traje oscuro de rigor para jurar el cargo y estar a tono con la coyuntura ("T¨² no tienes traje negro, / no vas a ninguna parte", dec¨ªa la leyenda de unas sevillanas populares).Si esto es as¨ª, ?qu¨¦ tratamiento fiscal ha de darse a las asignaciones por gastos de representaci¨®n? Seg¨²n la actual ley del Impuesto sobre la Renta, que los designa como remuneraciones, est¨¢n sometidos a tributaci¨®n como los dem¨¢s rendimientos del trabajo personal, salvo que el perceptor demuestre que los ha destinado a gastos necesarios para la obtenci¨®n de los ingresos. Pero aqu¨ª entramos en la nebulosa tributaria, porque es poco menos que imposible conocer la necesidad de estos gastos deslindando debidamente entre lo p¨²blico y lo personal (?pod¨ªa el se?or ministro deducir la factura del traje que adquiri¨® s¨®lo por exigencias del protocolo o pedir una indemnizaci¨®n por vestuario?).

Para evitar estos obtusos problemas de poca trascendencia recaudatoria, el Ministerio de Hacienda dict¨® una orden, comunicada en septiembre de 1982, seg¨²n la cual "los importes para atenciones de car¨¢cter social o representativo de los altos cargos" pueden deducirse en un 30% sin necesidad de justificaci¨®n, o una cantidad superior si se justifica suficientemente su empleo. La aplicaci¨®n de ese coeficiente intentaba, seg¨²n dec¨ªa la orden, evitar controversias, puesto que "resulta dif¨ªcil disponer, en la mayor parte de los casos, de una prueba documental". Hemos tenido ocasi¨®n de conocer esta orden (que, al parecer, sigue vigente a efectos de la declaraci¨®n del impuesto sobre la renta de dichos contribuyentes) como consecuencia de que el Tribunal de Cuentas present¨® una moci¨®n sobre la misma a las Cortes Generales (BOE del 27 de enero de 1984), en la que el citado tribunal declara que la disposici¨®n le plantea serias dudas, por oponerse a normas generales y por la discriminaci¨®n que supone la posibilidad de reducirlos en un 30% sin justificaci¨®n documental.

La nota del Tribunal de Cuentas esgrime argumentos que son dignos de consideraci¨®n, y es instructiva su lectura porque ofrece un resumen del expediente. Por lo que respecta a la posible discriminaci¨®n, el asunto es discutible, porque, como se?ala la orden comunicada, se trata de una t¨¦cnica "que no es desconocida en la mec¨¢nica del impuesto". Tanto la ley como el reglamento prev¨¦n, en efecto, m¨¦todos indirectos para el c¨¢lculo de los rendimientos netos cuando dificultades de distinta naturaleza impiden u obstaculizan su conocimiento por la v¨ªa directa, como es, evidentemente, el supuesto que analizamos. En cambio, es certera la observaci¨®n de que una orden no publicada en el BOE no puede producir efectos jur¨ªdicos de car¨¢cter general. Cabe, por tanto, adoptar una posici¨®n salom¨®nica: el problema no est¨¢ tanto en que se permita a los altos cargos una reducci¨®n de sus ingresos para gastos de representaci¨®n sin necesidad de justificar su empleo, como en el hecho de haber adoptado esta medida a trav¨¦s de una orden comunicada. Tal vez prevaleci¨® el pudor pol¨ªtico sobre las exigencias formales de la jerarqu¨ªa normativa.

As¨ª planteado, el tema no tendr¨ªa mayor importancia. Todo consiste en declarar sometidas esas percepciones al r¨¦gimen general de las rentas de trabajo o dictar una disposici¨®n reglamentaria con todos los sacramentos que establezca un r¨¦gimen espec¨ªfico para su imputaci¨®n. Pero la moci¨®n del tribunal presentada a las Cortes como resultado de su funci¨®n fiscalizadora provoca una cuesti¨®n de pol¨ªtica fiscal de mayor alcance, porque parte de las rierm¨ªneraciones de los parlamentarios han venido disfrutando de un trato equivalente, tambi¨¦n como consecuencia de una orden comunicada, cuya aplicaci¨®n encuentra un obst¨¢culo casi insalvable en la letra del reglamento del Congreso de los Diputados, aprobado con posterioridad.

Retribuciones de los parlamentarios

El art¨ªculo 74, 1?, de la Constituci¨®n dispone que los diputados y senadores percibir¨¢n una asignaci¨®n fijada por las respectivas c¨¢maras. Los actuales reglamentos del Congreso y del Senado desarrollan este precepto. El primero, cuya regulaci¨®n es m¨¢s expl¨ªcita, reconoce a nuestros representantes pol¨ªticos el derecho a una remuneraci¨®n "que les permita cumplir eficaz y dignamente su funci¨®n". Y a?ade que "tendr¨¢n igualmente derecho a las ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos que sean indispensables para el cumplimiento de su funci¨®n" (art¨ªculo 8?). En t¨¦rminos similares se expresa el art¨ªculo 23 del reglamento del Senado. De modo que ambas disposiciones distinguen entre remuneraciones por trabajo personal, dietas y franquicias y cantidades para atender a gastos propios de su funci¨®n, que podemos equiparar a gastos de representaci¨®n. Corresponde a la Mesa fijar cada a?o las, distintas modalidades de remuneraci¨®n y su cuant¨ªa, a cuyo pago se atender¨¢ con las correspondientes asignaciones presupuestarias.El r¨¦gimen fiscal de estas diversas percepciones fue objeto de una consulta al Ministerio de Hacienda por parte de la Mesa de Portavoces del Congreso y del Senado en mayo de 1980. Se comunic¨® entonces a las c¨¢maras que la remunetaci¨®n mensual y las indemnizaciones por desplazamientos estaban sometidas al r¨¦gimen general sin especialidad alguna. Pero, en cambio, la llamada indemnizaci¨®n por gastos para la realizaci¨®n de la actividad pol¨ªtica no se somet¨ªa a tributaci¨®n. Esta partida, seg¨²n la citada comunicaci¨®n, "tiene, sin duda, la consideraci¨®n de gasto necesario y, por tanto, deducible"; "sin embargo, a diferencia de otras actividades en las que concurren como factor fundamental el trabajo personal, y en las que los gastos se hallan tipificados y cuya cuant¨ªa se puede cifrar en valores normales, la actividad pol¨ªtica de los diputados y senadores se lleva a cabo con una extraordinaria diversidad, de manera que resulta muy dif¨ªcil precisar la cuant¨ªa de estos gastos y, por supuesto, su justificaci¨®n docuniental". El ministerio adopt¨®, por tanto, una posici¨®n maximalista, tal vez porque la cuant¨ªa de esta partida suele ser significativarnente inferior a la percibida por los altos cargos de la Administraci¨®n y porque el concepto de gasto necesario para la actividad pol¨ªtica es a¨²n m¨¢s complejo y m¨¢s complicado su control.

Tambi¨¦n en este caso cabe decir que la soluci¨®n elegida no repugna a la t¨¦cnica fiscal, pero que hubiera sido preferible que apareciera como tal en las disposiciones reglamentarias del impuesto, y no a trav¨¦s de orden comunicada, cuya aplicaci¨®n actual plantea a¨²n mayores dudas teniendo en cuenta que el reglamento del Congreso afirma: "Todas las percepciones de los diputados estar¨¢n sometidas a las normas tributarias de car¨¢cter general" (art¨ªculo 8?, 3?).

Desconozco si las mesas de las c¨¢maras han modificado estos ¨²ltimos a?os las modalidades de retribuci¨®n de los parlamentarios o si se ha producido alguna nueva comunicaci¨®n del Ministerio de Hacienda sobre su r¨¦gimen fiscal. Pero si, como parece, la soluci¨®n dictada en 1980 ha venido aplic¨¢ndose hasta el ejercicio de 1983, la moci¨®n del Tribunal de Cuentas va a obligar a sus se?or¨ªas a revisar el r¨¦gimen fiscal de sus propias remuneraciones, incluidas las posibles cantidades percibidas a trav¨¦s de los grupos parlamentarios, obligados a llevar una contabilidad espec¨ªfica de las subvenciones percibidas, que pondr¨¢n a disposici¨®n de la Mesa siempre que ¨¦sta lo pida. En este sentido, son prometedoras unas recientes palabras del ministro de Econom¨ªa y Hacienda ante la Comisi¨®n de Econom¨ªa, Comercio y Hacienda del Congreso, en las que se refiri¨® al beneficioso trato fiscal concedido por ¨®rdenes intemas a miembros de ¨®rganos constitucionales y de las c¨¢maras, que prometi¨® enmendar conforme a la moci¨®n del Tribunal de Cuentas, asumida por las Cortes con honestidad pol¨ªtica, dadas sus consecuencias.

Es, pues, evidente, que la nota comentada va a obligar a un nuevo planteamiento normativo de los gastos de representaci¨®n en general o de las percepciones de similar car¨¢cter, lo que no significa que debamos desechar las soluciones actuales, sino la necesidad de una regulaci¨®n general que evite la improvisaci¨®n de reg¨ªmenes individuales y que se aplique con independencia de sus perceptores. A fin de cuentas, representaci¨®n tambi¨¦n significa la puesta en escena de una: obra dram¨¢tica, y en el teatro del mundo todos somos representantes. Y nada m¨¢s.

"Acab¨®se la comedia, / y, como el papel se acabe, / Hacienda, en e1 vestuario, / a todos los deje iguales".

Espero que Calder¨®n excuse la licencia.