Empresa p¨²blica y nacionalizaciones en el proyecto de ley de R¨¦gimen Local

Estas cuestiones son, por supuesto, muy importantes, y el sentido de su regulaci¨®n ser¨¢ decisivo para la suerte futura de nuestro r¨¦gimen local. Pero el proyecto regula tambi¨¦n algunas otras materias que, por tener un alcance superior al lo cal, afectan, adem¨¢s de a las competencias de las entidades locales, a las del Estado y de las comunidades aut¨®nomas, constituyendo su adecuada articulaci¨®n un requisito indispensable para el buen funcionamiento de nuestro Estado compuesto, o Estado en sentido amplio.El art¨ªculo 80 regula una de estas materias: "la iniciativa p¨²blica en la actividad econ¨®mica", a que se refiere el art¨ªculo 128.2 de la Constituci¨®n. Se trata d¨¦ un precepto de redacci¨®n defectuosa que, introduce, tal vez sin propon¨¦rselo, elementos de inseguridad y confusi¨®n en nuestro sistema econ¨®mico.

Debe subrayarse que el precepto de referencia no s¨®lo regula, como ser¨ªa procedente en un proyecto de ley de r¨¦gimen local, la iniciativa p¨²blica en la actividad econ¨®mica de las entidades locales, sino que, con evidente extralimitaci¨®n, se refiere tambi¨¦n al Estado y a las comunidades aut¨®nomas.

Por lo que respecta a las entidades locales (concepto que comprende, seg¨²n el proyecto, tanto las territoriales, es decir, el municipio, la provincia y la isla, y las entidades de ¨¢mbito inferior al municipal instituidas o reconocidas por las comunidades aut¨®nomas, como las entidades que no ostentan legalmente la condici¨®n de territoriales, esto es, las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, las ¨¢reas metropolitanas y las mancomunidades de municipios), los apartados 1 y 2 del art¨ªculo 80 les reconocen una amplia capacidad para crear empresas p¨²blicas en concurrencia con las privadas, al declarar (sic) que "podr¨¢n ejercer la iniciativa p¨²blica para el ejercicio de actividades econ¨®micas". Los ¨²nicos requisitos que se establecen son dos: que se tramite un "expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida" y que el pleno de la corporaci¨®n otorgue su aprobaci¨®n definitiva al ejercicio de la actividad econ¨®mica de que se trate, determinando la forma concreta de gesti¨®n.

La legislaci¨®n hoy vigente califica a esta iniciativa de las entidades locales en la actividad econ¨®mica, referida a los municipios y a las provincias, con los nombres de municipalizaci¨®n y provincializaci¨®n, exigiendo para su desarrollo las condiciones siguientes: que se trate del ejercicio de las actividades econ¨®micas de competencia municipal o provincial que enumera la ley, aunque parece que la enumeraci¨®n no es limitativa; que dichas actividades sean de "primera necesidad o utilidad p¨²blica"; que se presten dentro del t¨¦rmino jurisdiccional respectivo y en beneficio exclusivo de sus habitantes, y finalmente, que reporten a los usuarios condiciones m¨¢s ventajosas que las que pudiera ofrecerles la iniciativa privada.

Esta importante atenuaci¨®n de los requisitos necesarios para la creaci¨®n de empresas p¨²blicas locales no es una exigencia derivada del art¨ªculo 128.2 de la Constituci¨®n ni aparece justificada en la exposici¨®n de motivos del proyecto que se comenta. Sin que resulte aventurado temer que el nuevo r¨¦gimen, al facultar a las entidades locales para ejercer actividades econ¨®micas en concurrencia con el sector privado sin otros condicionamientos que los de orden interno antes indicados, resultar¨¢ absolutamente ineficaz para moderar su previsible fiebre empresarial. Si los n¨²meros rojos de una buena parte de las empresas p¨²blicas estatales constituyen un factor decisivo en la evoluci¨®n creciente de nuestro preocupante d¨¦ficit p¨²blico, no se comprende c¨®mo el Gobierno puede alentar al mismo tiempo iniciativas legislativas tan contradictorias con ese prop¨®sito como ¨¦sta.

'Nacionalizaci¨®n' de actividades y servicios

La "reserva" es la segunda modalidad de ejercicio de la iniciativa p¨²blica en la actividad econ¨®mica. De acuerdo con lo dispuesto en la Constituci¨®n, la reserva significa, bien la conversi¨®n de una actividad hasta entonces privada, es decir, abierta a todos, en un monopolio p¨²blico, de forma que s¨®lo puedan desarrollarla una entidad p¨²blica o aquellos a quienes dicha entidad autorice, bien la transmisi¨®n al sector p¨²blico de bloques de bienes o empresas anteriormente privados. La primera variedad de reserva suele conocerse con el nombre de nacionalizaci¨®n de actividades, y la segunda, con el de simple nacionalizaci¨®n, distinci¨®n que se encuentra impl¨ªcita en la referencia que el art¨ªculo 128.2 de nuestra ley fundamental hace a los "servicios esenciales" y a los "recursos" como objeto de la reserva. Aunque este precepto de la, Constituci¨®n se limita a se?alar que la reserva deber¨¢ acordarse "mediante ley", est¨¢ fuera de duda que s¨®lo el Estado tiene competencia para establecer tanto la una (reserva o nacionalizaci¨®n de actividades) como la otra (reserva de recursos o simple nacionalizaci¨®n). Sin ¨¢nimo exhaustivo alguno, basta recordar en apoyo de esta tesis la prohibici¨®n formulada por el art¨ªculo 139.2 de la Constituci¨®n respecto de las medidas de cualquier autoridad que "directa o indirectamente obstaculicen... la libre circulaci¨®n de bienes en todo el territorio espa?ol", as¨ª como las competencias que al Estado confieren los siguientes art¨ªculos del mismo texto constitucional: art¨ªculo 148.1.7? ("ordenaci¨®n general de la econom¨ªa") y art¨ªculo 149.1.1? ("regulaci¨®n de las condiciones b¨¢sicas que garanticen la igualdad de todos los espa?oles en el ejercicio de los derechos... constitucionales", entre los que se encuentra la libertad de empresa) y 13? ("bases y coordinaci¨®n de la planificaci¨®n general de la actividad econ¨®mica").

Al mismo resultado conduce, por lo dem¨¢s, la invocaci¨®n de algunos otros principios constitucionales, como el de "unicidad del orden econ¨®mico nacional", al que se refiere la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de enero de 1982 como "presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas comunidades aut¨®nomas en materias econ¨®micas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores" y del que se deriva que "la Constituci¨®n retiene en poder del Estado, como exclusivas en su integridad, aquellas competencias que ata?en a determinados aspectos del orden econ¨®mico y de su unidad... y en otros supuestos, tambi¨¦n con car¨¢cter exclusivo, la competencia para fijar solamente las bases...".

Este doble car¨¢cter que pueden revestir las competencias econ¨®micas del Estado en relaci¨®n con una materia determinada le produce precisamente en tema de reserva de recursos o servicios. Mientras que los estatutos de autonom¨ªa de Catalu?a, del Pa¨ªs Vasco, de Galicia y de la Comunidad Valenciana atribuyen a estas comunidades "el desarrollo legislativo y la ejecuci¨®n" de la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado en la indicada materia, los de las dem¨¢s comunidades guardan silencio al respecto, lo que significa que, siendo en todo caso competencia exclusiva del Estado el establecimiento de reservas o nacionalizaciones en nuestro sistema econ¨®mico, dado su car¨¢cter b¨¢sico a efectos de preservar la unidad del orden econ¨®mico, unas pocas comunidades tienen, a diferencia de la mayor¨ªa de ellas, algunas facultades adicionales de desarrollo legislativo y de ejecuci¨®n. Finalmente, puesto que el beneficiario de la reserva es, seg¨²n el art¨ªculo 128.2 de la Constituci¨®n, el "sector p¨²blico", ello implica que la ley del Estado que decrete la reserva, adem¨¢s de fijar el sistema de indemnizaci¨®n y expropiaci¨®n que resulte procedente, seg¨²n se trate de la reserva de servicios o de la de recursos, deber¨¢ determinar tambi¨¦n el o los entes p¨²blicos que van a ser titulares de los recursos o servicios reservados, con excepci¨®n de su correspondiente r¨¦gimen de gesti¨®n.

Desde esta, perspectiva constitucional, la regulaci¨®n que efect¨²a el art¨ªculo 80 del proyecto de nueva ley de R¨¦gimen Local de la reserva o "nacionalizaci¨®n" de actividades y servicios no puede ser m¨¢s desafortunada.

En relaci¨®n con las entidades locales, tras declarar en el p¨¢rrafo primero de su apartado 3 la reserva en su favor de un cat¨¢logo de "actividades o servicios esenciales" (abastecimiento y depuraci¨®n de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; suministro de gas y calefacci¨®n; mataderos, mercados y lonjas centrales; transporte p¨²blico de viajeros; servicios mortuorios), a?ade en su p¨¢rrafo tercero que "la efectiva ejecuci¨®n de estas actividades en r¨¦gimen de monopolio requiere... la aprobaci¨®n por el ¨®rgano de gobierno de la comunidad aut¨®noma", adem¨¢s de los requisitos antes indicados como necesarios para la creaci¨®n de empresas p¨²blicas en concurrencia con el sector privado.

Este r¨¦gimen resulta abiertamente contrario al principio de "autonom¨ªa (de las entidades locales) para la gesti¨®n de sus respectivos intereses", que consagra el art¨ªculo 137 de la Constituci¨®n.

En efecto, el proyecto -que ser¨¢, si se aprueba, una ley del Estado a los fines del art¨ªculo 128.2 de la Constituci¨®n- no puede per se declarar la reserva, sino establecer el car¨¢cter reservable de las actividades y servicios esenciales que indica en favor de las entidades locales, correspondiendo a cada una de ¨¦stas la decisi¨®n de hacer o no efectiva la reserva. Es esto justamente lo que quiere expresar el p¨¢rrafo tercero antes transcrito cuando se refiere a la "efectiva ejecuci¨®n" de estas actividades, si bien a?ade innecesariamente una referencia al "r¨¦gimen de monopolio", ya que toda reserva, por su propia naturaleza, supone un r¨¦gimen de monopolio p¨²blico de los recursos o servicios reservados.

En cuanto a la reserva en favor del Estado y de las comunidades aut¨®nomas, la declaraci¨®n contenida en el p¨¢rrafo segundo del apartado 3 del art¨ªculo 80 del proyecto es, al mismo tiempo, superflua y err¨®nea. Lo primero, en relaci¨®n con el Estado, al no a?adir nada a sus indiscutibles competencias en esta materia; lo segundo, respecto a las comunidades aut¨®nomas, ya que, de acuerdo con la Constituci¨®n, en modo alguno pueden hacer lo que les autoriza a efectuar el citado apartado: "establecer, mediante ley, id¨¦ntica reserva para otras actividades y servicios". Se trata, pura y simplemente, de un desprop¨®sito inconstitucional. En conclusi¨®n, parece que el art¨ªculo 80 del proyecto de ley reguladora de las Bases del R¨¦gimen Lo cal, que est¨¢n debatiendo las Cortes Generales, necesita una reconsideraci¨®n total que permita dejar a salvo los valores y principios constitucionales que abiertamente lesiona.