Una oportunidad hist¨®rica
Para el autor de este trabajo, ex secretario de Estado norteamericano, la posibilidad abierta de un di¨¢logo sobre el control de armamento at¨®mico entre Estados Unidos y la Uni¨®n Sovi¨¦tica es una oportunidad hist¨®rica que puede cambiar el tono de las deterioradas relaciones Este-Oeste. Pero Kissinger advierte sobre los peligros que pueden derivarse para EE UU de una actitud poco firme o ambigua ante los negociadores de Mosc¨².
El inter¨¦s con que los sovi¨¦ticos han reanudado las conversaciones sobre el control de armamentos supone un cambio total respecto. a la postura que han estado manteniendo con firmeza durante casi dos a?os. Han abandonado lo que presentaban como un prerrequisito inalterable: la retirada previa de los misiles norteamericanos de Europa. Tanto si esto representa un cambio de t¨¢ctica o de estrategia como si el Politbur¨® actual es capaz de emprender unas relaciones diplom¨¢ticas fluidas, es algo que se escapa al control de Occidente. Lo que s¨ª puede hacerse en Occidente es evitar levantar esperanzas excesivas sobre unas negociaciones que a¨²n no han comenzado siquiera. Un exceso de inter¨¦s podr¨ªa tentar a los sovi¨¦ticos a dar largas a la cuesti¨®n, con el fin de extraer concesiones unilaterales. O bien podr¨ªa alumbrar un acuerdo que, al evitar todos los temas fundamentales, ser¨ªa ¨²nicamente un interludio en el conflicto Este-Oeste.Gran parte de lo que suceda depende de la capacidad de Washington para definir unos criterios con los que poder medir los avances. Y esto no va a ser, ni mucho menos, sencillo. Durante m¨¢s de una d¨¦cada la distensi¨®n polariz¨® el debate interno en Estados Unidos. La Administraci¨®n Reagan ha acallado por ahora esta pol¨¦mica mediante un h¨¢bil ejercicio de equilibrio, que combinaba la ret¨®rica de los enemigos de la distensi¨®n con gran n¨²mero de las medidas-propugnadas por sus defensores. Pero al reiniciarse las negociaciones en serio no va a ser ya posible evitar los temas mediante h¨¢biles f¨®rmulas verbales.
El principio de la sabidur¨ªa consiste en reconocer, por muy doloroso que sea, que la Administraci¨®n norteamericana est¨¢ ahora metida en un proceso b¨¢sicamente irrevocable e indistinguible en sustancia de lo que se denominaba distensi¨®n. Al iniciar su cuarto a?o en el poder, el Gobierno decidi¨® claramente que el pueblo norteamericano y sus aliados no apoyar¨ªan enfrentamientos m¨¢s que como ¨²ltimo recurso. Despu¨¦s de haberse comprometido tan elocuentemente, la credibilidad de Washington y el apoyo de sus aliados dependen de que consiga dejar bien claro que cualquier fracaso de las negociaciones con los sovi¨¦ticos no ser¨¢ culpa suya.
Las relaciones norteamericanas con la URSS se han caracterizado por oscilaciones extremas entre intransigencia y conciliaci¨®n, oscilaci¨®n de la que no se libra tampoco el Gobierno actual. Hist¨®ricamente, los norteamericanos han intentado resolver las tensiones bien mediante una ¨²nica negociaci¨®n concluyente, bien venciendo en la batalla a un enemigo recalcitrante. En cualquiera de los dos casos hab¨ªa un final bien definido. Los norteamericanos han tenido poca experiencia en el establecimiento de un modus vivendi, sobre todo en la cuesti¨®n de las armas, con una naci¨®n que sigue proclamando su hostilidad ideol¨®gica y poniendo en peligro los intereses norteamericanos globales.Desgraciadamente, durante el per¨ªodo traum¨¢tico en que Vietnam y Watergate confluyeron para dividir a Estados Unidos qued¨® clara la paradoja de que la naturaleza apocal¨ªptica de la guerra nuclear impone precisamente esta necesidad. Atacar la distensi¨®n result¨® ser una forma conveniente, y relativamente segura, de evitar enfrentarse a la tragedia central de que eran las divisiones en el interior de Estados Unidos, mucho m¨¢s que la astucia de su adversario, las que mermaban su credibilidad y debilitaban su postura internacional. Entre 1969 y 1972, el Congreso redujo las peticiones del Gobierno de fondos para gastos militares en 40.000 millones de d¨®lares (en d¨®lares de 1970), antes de que se alcanzara ning¨²n acuerdo de control de armamento.
Rivalidades ministeriales No existe pol¨ªtica alguna, y mucho menos la de la distensi¨®n, que pueda remplazar a unos Estados Unidos fuertes y con un objetivo claro. A pesar de todo, teniendo en cuenta que el conflicto con los sovi¨¦ticos no tiene un punto final clara mente delimitado, resulta posible establecer acuerdos que reduzcan el peligro de una guerra nuclear y el riesgo de una crisis pol¨ªtica. Ahora que la Administraci¨®n Reagan ha puesto fin a la autoflagelaci¨®n de Estados Unidos, la cuesti¨®n no permite ya m¨¢s evasiones. Lamentablemente, los procedi mientos del Gobierno nortearneri cano en cualquier administraci¨®n no se adec¨²an bien a la tarea de definir objetivos nacionales a largo plazo. El proceso de contrarios del que surge la pol¨ªtica exterior norteamericana hace que cada departamento presente sus propias pro puestas, con frecuencia de miras bastante estrechas. Lo que suele considerarse una estrategia nacional es normalmente un compromiso negociado en la Casa Blanca e impuesto como ¨²ltimo recurso, por el presidente. Pero en pol¨ªtica exterior el ¨¦xito depende, casi invariablemente, menos del m¨¦rito de medidas aisladas que de la relaci¨®n existente entre un conjunto de medidas y de unos objetivos de largo alcance bien entendidos. Desgraciadamente, ni el matiz ni la coherencia poseen circunscripci¨®n electoral alguna. A lo largo de los cuatro ¨²ltimos a?os, la rivalidad hist¨®rica entre los departamentos de Defensa y de Estado ha degenerado en m¨¢s de una ocasi¨®n en rencores personales. Al presidente le resulta especialmente dif¨ªcil arbitrar tales disputas. Jam¨¢s puede ser tan experto como los expertos que expresan ante ¨¦l su desacuerdo de manera elocuente. Al final, el procedimiento le lleva a un compromiso que puede combinar las desventajas de todas las medidas propuestas. Igualmente, tiende a convertir cuestiones reales en teol¨®gicas. Un buen ejemplo es el tema de qui¨¦n va por delante en la carrera de armamentos. Para saberlo con certeza hay que tener en cuenta armas de una complejidad sin precedentes, de las que no se tiene ninguna experiencia operativa. Pero el Gobierno norteamericano debe ser capaz de arbitrar una forma de comparar el crecimiento probable de las armas nucleares, con y sin acuerdos de control de armamento.
Aun se deber¨ªa ser m¨¢s preciso respecto al tema de la verificabilidad. No hay duda que los sovi¨¦ticos se han limitado con frecuencia apenas a observar la letra de los acuerdos. En algunos casos parece claro que los han violado. Los enemigos de los acuerdos han aprovechado hasta la menor discrepancia t¨¦cnica para atacar un proceso al que se oponen por razones diferentes. Las Administraciones norteamericanas sucesivas se han mostrado reticentes a hacer una acusaci¨®n formal de violaci¨®n, para evitar socavar el apoyo nacional a las negociaciones y porque no sab¨ªan qu¨¦ hacer.
Consecuentemente, las cl¨¢usulas de verificaci¨®n no han sido estudiadas debidamente, en especial los aspectos de tolerancia que deben formar parte de cualquier acuerdo. Preguntas como las siguientes exigen una respuesta: ?Con qu¨¦ medios cuenta Estados Unidos para verificar las cantidades de los diferentes tipos de armas estrat¨¦gicas de que disponen los sovi¨¦ticos? ?Cu¨¢l es el margen de inseguridad? ?Es tal margen estrat¨¦gicamente significativo por s¨ª solo o en combinaci¨®n con otras armas? ?Qu¨¦ medidas existen para contrarrestar las violaciones por parte de los sovi¨¦ticos y con qu¨¦ grado de rapidez se pueden poner en pr¨¢ctica?.
Si Estados Unidos no puede resolver estas cuestiones t¨¦cnicas se ver¨¢ bloqueado por un aspecto m¨¢s fundamental que se aproxima d¨ªa a d¨ªa: la actual tecnolog¨ªa ha convertido en inoperante la teor¨ªa tradicional de control de armamentos. Surgida a finales de la d¨¦cada de los cincuenta y principios de los sesenta, esta teor¨ªa part¨ªa de los misiles de base fija y las cabezas nucleares ¨²nicas, relativamente imprecisas. Puesto que hac¨ªa falta m¨¢s de un misil atacante para destruir otro, resultaba veros¨ªmil pensar que si se consegu¨ªa negociar la igualdad esencial de fuerzas estrat¨¦gicas se lograba eliminar todo incentivo para un ataque sorpresa.
La tecnolog¨ªa moderna ha superado esta ecuaci¨®n simple. Actualmente un cohete puede llevar 10 o m¨¢s cabezas nucleares de alta precisi¨®n. La igualdad en el n¨²mero de cohetes tiene cada vez menos importancia a efectos de estabilidad estrat¨¦gica. Una reducci¨®n del n¨²mero puede incluso resultar sin importancia o peligrosa si no mejora la desproporci¨®n existente entre cabezas nucleares y vectores portadores. El nombramiento del experto y sofisticado Paul H. Nitze como asesor especial del secretario de Estado Shultz es un paso importante, sobre todo en el terreno de las negociaciones. Pero nadie puede resolver las cuestiones conceptuales, actuar de negociador principal y lograr un consenso entre los dos partidos al mismo tiempo. No se me ocurre ninguna otra ocasi¨®n m¨¢s adecuada para formar una comisi¨®n bipartidista que defina las opciones b¨¢sicas al presidente y a sus asesores d?e m¨¢s alto nivel, haciendo de esta manera que el jefe del ejecutivo no tenga que arbitrar en decisiones t¨¦cnicas complicadas.
Independientemente del sistema organizativo, hay que procurar no trasladar el debate interno en la Administraci¨®n sobre la importancia del control de armamento a un an¨¢lisis de cu¨¢les son las limitaciones espec¨ªficas que disminuir¨ªan el peligro de una guerra nuclear. De lo contrario, Estados Unidos actuar¨ªa ¨²nicamente teniendo en cuenta las t¨¢cticas de negociaci¨®n, o se impondr¨¢ el absurdo de aceptar unas reducciones de fuerzas estrat¨¦gicas que se niega a utilizar como piezas de negociaci¨®n en nombre de la reducci¨®n del d¨¦ficit presupuestario. Los intentos por resolver el problema de la relaci¨®n entre fuerzas ofensivas y defensivas han sido a¨²n menos sistem¨¢ticos. La cuesti¨®n de la denominada guerra de las estrellas amenaza con convertirse en una de esas pruebas de voluntad simb¨®lica con que Estados Unidos agota su objetivo nacional. Sus oponentes han criticado, felices, las extravagantes afirmaciones del presidente que implicaban la posibilidad de una defensa civil perfecta. De hecho, no se puede rechazar sin m¨¢s, con proclamas emocionales, la posibilidad de proteger las fuerzas destinadas a contraatacar y de de disminuir el peligro de ataque de un tercer pa¨ªs nuclear. Basar la disuasi¨®n irrevocablemente en la amenaza mutua de exterminio de civiles ser¨ªa una decisi¨®n fat¨ªdica. Cuando la destrucci¨®n en masa se convierta en una ecuaci¨®n matem¨¢tica, los cantos de sirena de los defensores del pacifismo y del desarme unilateral empezar¨¢n a sonar cada vez m¨¢s atractivos en las democracias.
El Gobierno norteamericano puede enfocar el problema de la defensa de tres formas alternativas: a) imponiendo una moratoria en las
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Viene de la p¨¢gina 6 pruebas de todo tipo de armas defensivas al comienzo de las negociaciones con los sovi¨¦ticos; b) empleando las armas defensivas como un punto de apoyo para obtener una reducci¨®n de fuerzas que minimice el peligro de una guerra nuclear; c) estudiando un acuerdo que contemple un equilibrio entre fuerzas ofensivas y defensivas, lo que reducir¨ªa de forma importante la amenaza de conflicto at¨®mico.
Peligros de una moratoria
No hace falta elegir entre las dos ¨²ltimas opciones ahora mismo. En realidad, no puede hacerse sin tinos estudios sistem¨¢ticos, cuidaclosos y desprovistos de emotiviclad. Pero una moratoria al cornienzo del proceso de negociaciones o un frenazo impuesto por el Congreso ser¨ªan medidas equivocadas. Los sovi¨¦ticos han dejado bien claro que su objetivo principal para reanudar el di¨¢logo es detener los esfuerzos norteamericanos por desarrollar un sistema de defensa de misiles bal¨ªsticos. Seg¨²n los medios de comunicaci¨®n, personas importantes del Gobierno norteamericano est¨¢n a favor de una moratoria, con el argumento de que siempre se pueden reariudar las pruebas si fracasan las rtegociaciones. Sin embargo, nuestra experiencia de negociaciones anteriores debe recordarnos la falta de senti(lo de tales argumentos. Estados Unidos no ha puesto nunca fin a tina moratoria en el terreno de arinamentos, porque las negociaciories nunca fracasan de manera inequ¨ªvoca y porque ning¨²n presidente tiene el menor deseo de atraerse s;obre s¨ª la tormenta pol¨ªtica que tal medida provocar¨ªa. Una moratoria complicar¨ªa la capacidad de obtener asignaciones del Congreso eliminar¨ªa la opci¨®n de emplear armas defensivas, bien como medida de presi¨®n o como parte de tin acuerdo. Y con casi total seguridad disminuir¨ªa el ritmo de las liegociaciones, ya que Estados Unidos habr¨ªa ofrecido en bandeja a los sovi¨¦ticos, en un gesto unilateral, su objetivo final. Antes de que Estados Unidos se adentre en las negociaciones debe iniciarse un proceso de consultas estrechas con sus aliados. Sin embargo, la experiencia anterior su griere que se mostrar¨¢n tan intranquilos en caso de un pacto bilate ral entre EE UU y la URSS como lo estaban antes sobre la posibili dad de ser arrastrados por noso lros a un enfrentamiento no de seado. Puede que la rigidez sovi¨¦tica derrote los mejores esfuerzos de Estados Unidos y sus aliados. Pero no se presenta todos los d¨ªas una oportunidad de cambiar, de inanera fundamental, las relaciones Este-Oeste. Hasta ahora, Occidente se ha contentado en demasiadas ocasiones con el alivio b¨¢sicamente psicol¨®gico que conlleva una reducci¨®n de las tensiones. El reto actual es traducir los deseos de paz en t¨¦rminos concretos, que mejoren no ¨²nicamente el tono, sino tambi¨¦n la sustancia de las reaciones internacionales.
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