Autonom¨ªa no es soberan¨ªa

"La autonom¨ªa territorial dif¨ªcilmente cabe si no es como descentralizaci¨®n funcional", se?ala en esta segunda entrega el autor de este art¨ªculo. Respecto a la pol¨¦mica sobre -los pagar¨¦s forales emitidos por las diputaciones vascas, considera que "el derecho es el mejor cauce para la racionalizaci¨®n de la diferencia"..

Los pagar¨¦s forales son la ¨²ltima entrega de una secuencia iniciada en 1839 y que deja abierto el per¨ªodo constituyente. La cuesti¨®n foral o las dificultades de encaje de la singularidad vasca en el Estado ofrecen el ejemplo paradigm¨¢tico de las naciones sin Estado que se ven mediatizadas por la consolidaci¨®n de un poder m¨¢s tempranamente centralizado.Es m¨¢s cierto el planteamiento que hace de la naci¨®n una creaci¨®n del Estado que el contrario, el Estado articulaci¨®n pol¨ªtica de la naci¨®n. Siendo, pues, el Estado un prius l¨®gico, el concepto de soberan¨ªa se elabor¨® a partir de la naci¨®n y no del pueblo, fue nacional antes que popular. Ning¨²n poder intermedio pod¨ªa desplegarse so pena de negar el poder soberano ¨²nico, exclusivo y expluyente; la soberan¨ªa se defin¨ªa negativamente por oposici¨®n a otras instancias, entendi¨¦ndose el poder como una magnitud mesurable, de suma cero; as¨ª, en la medida en que el Estado ejerc¨ªa una potestad, lo hac¨ªa a costa de un desaparecido poder, y, en la medida en que este subsistiera, el Estado aparec¨ªa disminuido. Corolario de la soberan¨ªa ubicada en una sola instancia era que la relaci¨®n ciudadano-Estado se instrumentaba por la representaci¨®n pol¨ªtica y la Administraci¨®n, cuidando que ambas esferas, administraci¨®n y pol¨ªtica, estuvieran perfectamente delimitadas. Con tal planteamiento, la autonom¨ªa territorial dif¨ªcilmente cabe si no es como descentralizaci¨®n funcional. Lo ha sentado categ¨®ricamente el Tribunal Constitucional: "Autonom¨ªa no es soberan¨ªa".

La fuerte conciencia nacionalista y el profundo arraigo hist¨®rico de la comunidad vasca ha impedido la administrativizaci¨®n de la cuesti¨®n foral. Desde los primeros intentos de unidad constitucional, las provincias vascas se resistieron a plantear el foralismo en t¨¦rminos administrativos, y derivaron la cuesti¨®n hacia derroteros genuinamente pol¨ªticos en clave de pacto que confer¨ªa a los textos legales resultantes una impronta federal.

Fronteras imprecisas

Las imprecisas fronteras administraci¨®n-pol¨ªtica en el siglo XIX y principios del XX en Espa?a y la relajaci¨®n de la reserva de ley hicieron de los conciertos un expediente de inmunidad para la intervenci¨®n del poder central. S¨®lo la centralizaci¨®n autoritaria del franquismo pudo suspender este r¨¦gimen, y aun as¨ª se mantuvo para ?lava y Navarra.

La convicci¨®n de que la transici¨®n no ser¨ªa viable sin el reconocimiento de las nacionalidades volver¨ªa a suscitar la articulaci¨®n de un Estado plural. El debate sobre el t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n y sobre todo el tenor literal de la disposici¨®n adicional primera reverdecer¨ªa la constante hist¨®rica de impedir la hip¨®stasis del nacionalismo a la l¨®gica jur¨ªdica del reparto competencial. La propuesta del Partido Nacionalista Vasco para que la Constituci¨®n "reconociera y garantizara" los derechos hist¨®ricos y no s¨®lo "amparara y respetara", como result¨® en la versi¨®n final, determin¨® que en el Pa¨ªs Vasco la Constituci¨®n no fuera refrendada.

Lo que se pretend¨ªa con el reconocimiento y la garant¨ªa era dejar sentada la preconstitucionalidad de los derechos hist¨®ricos. Esta apelaci¨®n a la historia no ha deentenderse, sin embargo, como una supervivencia historicista en el sesgo racionalista que todo proceso constituyente pretende; su correcta comprensi¨®n se halla en el dilema a que todo nacionalismo menor se ve abocado: la oscilaci¨®n entre el posibilismo de conseguir un nivel deseable en el marco competencial con el riesgo de inercia centralista o mantener se en posturas maximalistas que degeneran en el sectarismo del todo o nada, la autodeterminaci¨®n o la lucha armada.

El Partido Nacionalista Vasco ha encontrado para esta alternativa irresoluble una salida: los territorios hist¨®ricos titulares de unos derechos nunca explicitados y cuya enumeraci¨®n en el Estatuto y en la Ley de Territorios Hist¨®ricos ha de entenderse ad exemplum porque aparecen dotados de una potencialidad infinita, toda vez que son susceptibles de actualizaci¨®n coyuntural. Es el sentido de la disposici¨®n adicional, advirtiendo que la autonom¨ªa derivada del Estatuto no implica renuncia a los derechos hist¨®ricos convenientemente actualizados. Puede afirmarse que la actualizaci¨®n confiere al poder estatuyente una naturaleza intemporal que impide el cierre del marco competencial en un per¨ªmetro de previsibilidad jur¨ªdica. Patxo Unzueta recoge en su libro Sociedad vasca y pol¨ªtica nacionalista una entrevista con Mitxel Unzueta muy ilustrativa: "...Al introducir los derechos hist¨®ricos pretend¨ªamos incluir una especie de salvaguardia de esa singularidad vasca, dejar claro que no se trataba de un problema t¨¦cnico... Obligamos... a hacer un debate... impidiendo que se esquivase con subterfugios ret¨®ricos o planteamientos t¨¦cnico-jur¨ªdicos". Es ¨¦sta la raz¨®n que explica c¨®mo en las ocasiones claves del Estado de las autonom¨ªas -Constituci¨®n y Estatutoel ajuste institucional Estado-Pa¨ªs Vasco haya quedado indeterminado; f¨®rmulas como la de "dentro del marco de la Constituci¨®n y el Estatuto de autonom¨ªa", que parec¨ªan conjurar definitivamente la cuesti¨®n, resultaron -vistas desde hoy- expresiones ret¨®ricas, saltos hacia adelante que s¨®lo permitieron superar la inmediatez, aplazando el fondo. Tambi¨¦n lo advert¨ªa Garc¨ªa Pelayo: "[los riesgos]... no son eliminados por la candorosa afirmaci¨®n de que estando el precepto en la Constituci¨®n no puede contradecir a la Constituci¨®n...".

Punto de partida

Con los derechos de los territorios hist¨®ricos, las instituciones auton¨®micas han intentado eludir las restricciones de unas relaciones intergubernamentales que pasaran ¨²nicamente por las competencias del Estatuto. El mismo Unzueta Uzcanga, en otro lugar, lo confirma: "...Evidentemente la vida pol¨ªtica vasca no se agota en el Estatuto...". El Estatuto es un m¨ªnimo, un punto de partida. No puede olvidarse que han sido las diputaciones, los territorios hist¨®ricos, los que han provocado el conflicto de los pagar¨¦s forales. Que los ¨®rganos de la comunidad hayan intervenido con posterioridad no debe oscurecer de d¨®nde parti¨® el primer impulso.

La cuesti¨®n de los pagar¨¦s forales y la anunciada banca p¨²blica deben servir para reflexionar un contencioso que no puede solucionarse mediante acuerdos; con todas sus limitaciones, el derecho es el mejor cauce para la racionalizaci¨®n de la diferencia.