La autonom¨ªa financiera

Considera el articulista en su segunda entrega, que el modelo de financiaci¨®n descentralizado de las comunidades aut¨®nomas, hacia el que se deber¨ªa avanzar a su juicio, no ser¨¢ posible si, al mismo tiempo, no se aclaran suficientemente los mecanismos de redistribuci¨®n; de forma que no se pueda asociar el incremento de la autonom¨ªa financiera con la disminuci¨®n de la solidaridad.

En general existen dos sistemas de modelos financieramente descentralizados. Uno, que podemos llamar de haciendas complementarias, en el que el conjunto de impuestos posibles -que tampoco es tan amplio como pudiera pensarse- se divide entre las distintas haciendas, de forma que la hacienda central se queda por ejemplo, con las aduanas, la imposici¨®n sobre sociedades y la imposici¨®n sobre el consumo, mientras que las auton¨®micas se quedan con la imposici¨®n sobre la renta y el patrimonio de las personas f¨ªsicas. Es una forma de hacerlo que recuerda, en nuestro caso, al sistema de concierto o convenio.La otra forma de descentralizar es mediante haciendas en paralelo, es decir, estableciendo cada hacienda sus propias exacciones lo que, probablemente, nos llevar¨¢ a impuestos duplicados en el sentido de tener, por ejemplo, un impuesto sobre la renta a nivel central y otro a nivel regional si, como es de esperar, tanto una como la otra hacienda recurren a esa figura tributaria.

De las alternativas indicadas, la que hemos denominado haciendas en paralelo es la que facilita mayores niveles de autonom¨ªa financiera. Si una hacienda s¨®lo dispone de algunos impuestos es dif¨ªcil que pueda conseguir cualquier distribuci¨®n de la carga, lo que, como sabemos, constituye un requisito esencial de la autonom¨ªa financiera. As¨ª por ejemplo, si dispone solamente de impuestos sobre el consumo, ser¨¢ dificil que pueda conseguir un patr¨®n progresivo dadas las limitaciones que le imponen los instrumentos disponibles. En cambio, si se opta por una organizaci¨®n en paralelo, al disponer cada hacienda de todos los instrumentos, poder configurar la distribuci¨®n de la carga que desee.

Sin embargo, cabe preguntarse si un sistema de haciendas en paralelo no ser¨ªa muy complicado, especialmente para los ciudadanos ante la profusi¨®n de exacciones que podr¨ªa generar. La respuesta depende de la forma concreta c¨®mo se instrumente el sistema. No ser¨ªa complicado, antes al contrario, si el sistema se estructura sobre el eje de los ingresos de la hacienda central estableciendo las haciendas auton¨®micas en lugar de exacciones independientes, recargos sobre los tributos centrales en la medida que ¨¦stos no sean trasladables (renta, patrimonio y consumo minorista). Un sistema de recargos en la forma indicada, permitir¨ªa a las haciendas auton¨®micas el pleno ejercicio de la autonom¨ªa financiera siempre que, naturalmente, puedan decidir sobre qu¨¦ impuestos los establecen y cu¨¢l es su nivel en cada caso. Debe advertirse, adem¨¢s, que esta posibilidad existe en la LOFCA y s¨®lo habr¨ªa que desarrollarla.

Gesti¨®n de los tributos

La segunda cuesti¨®n que permitir¨ªa simplificar enormemente el sistema sin renunciar en lo m¨¢s m¨ªnimo a la autonom¨ªa financiera que el mismo debe permitir, es la gesti¨®n conjunta de los tributos centrales y auton¨®micos. La gesti¨®n de los tributos es una actividad que presenta enormes econom¨ªas de escala y, por tanto, resulta absurdo duplicar las administraciones. Se trata en definitiva de administrar los tributos del Estado en sus diversos niveles, lo que podr¨ªa llevarse a cabo con ventaja mediante una sola administraci¨®n integrada. La nueva agencia tributar¨ªa podr¨ªa constituir una oportunidad para plantear ¨¦ste modelo de administraci¨®n tributar¨ªa integrada.

Partiendo de nuestro actual sistema financiero centralista el tr¨¢nsito hacia un sistema descentralizado de haciendas en paralelo supone ir aumentando el peso de las exacciones propias, en detrimento de las actuales transferencias de la hacienda central. A medida que las CC.AA. vayan estableciendo sus propias exacciones, la hacienda central necesitar¨¢ menos recursos y, por tanto, podr¨¢ reducir sus propios tributos produci¨¦ndose as¨ª un proceso de sustituci¨®n de exacciones de la hacienda central por exacciones de las haciendas aut¨®nomas, de forma que la presi¨®n fiscal total aplicada sobre los ciudadanos pueda mantenerse inalterada o, al menos, no influida por este proceso de descentralizaci¨®n Financiera.

Esta sustituci¨®n ser¨¢ m¨¢s intensa en las comunidades m¨¢s desarrolladas mientras que, en las comunidades menos desarrolladas, por razones redistributivas seguir¨¢n siendo m¨¢s importantes las transferencias de la hacienda central.

Es evidente que la sustituci¨®n de las exacciones de la hacienda central por las auton¨®micas puede hacerse m¨¢s o menos deprisa, pero esto es menos importante. S¨ª conviene, en cambio, llamar la atenci¨®n sobre que dicha sustituci¨®n no podr¨¢ hacerse cabalmente sin manejar una idea de esfuerzo fiscal, a trav¨¦s de la cual, como veremos inmediatamente, ,la dimensi¨®n financiera del modelo descentralizado enlaza con la dimensi¨®n redistributiva y solidaria.

En efecto, imaginemos que estamos en un modelo totalmente descentralizado en el que las CC.AA. obtienen sus ingresos exclusivamente a trav¨¦s de las exacciones que establecen. En tal caso, las comunidades m¨¢s ricas obtendr¨ªan relativamente m¨¢s recursos que las comunidades m¨¢s pobres para un mismo nivel de esfuerzo fiscal. Pensemos, de momento, que el esfuerzo fiscal lo medimos simplemente a trav¨¦s de la presi¨®n fiscal. Pues bien, si aplicasen todas las comunidades la misma presi¨®n fiscal, las m¨¢s ricas dispondr¨ªan de m¨¢s recursos por habitante que las m¨¢s pobres, con lo que podr¨ªan prestar mejores niveles de servicios p¨²blicos. Y ¨¦ste es, en el fondo, el temor que tienen las comunidades m¨¢s pobres cuando las m¨¢s desarrolladas hablan de autonom¨ªa financiera.

Descentralizaci¨®n

Por tanto, si operamos con un sistema descentralizado y queremos mantener la solidaridad entre todas las piezas del sistema ser¨¢ necesario:

Primero. Que la hacienda central defina un nivel de servicios p¨²blicos regionales cuya prestaci¨®n garantiza como m¨ªnimo en todo el territorio nacional. Hecho esto, ser¨¢ necesario calcular el coste de prestaci¨®n de dicho nivel de servicios p¨²blicos en cada una de las CC. AA.

Segundo. A partir de lo anterior, hay que estimar cu¨¢l es el esfuerzo fiscal que tendr¨ªa que hacer la comunidad m¨¢s rica para cubrir el coste de aquel paquete de servicios regionales garantizados por la hacienda central.

Tercero. Hay que estimar qu¨¦ ingresos obtendr¨ªan las dem¨¢s comunidades haciendo el mismo esfuerzo fiscal que el requerido a la comunidad m¨¢s rica en el punto anterior. Si la recaudaci¨®n as¨ª calculada resulta inferior al coste de prestar el nivel de servicios garantizado, la hacienda central transferir¨¢ la diferencia, de forma que la comunidad en cuesti¨®n pueda prestar a sus habitantes ese nivel de servicios.

Cuarto. A partir del nivel garantizado, las prestaciones adicionales deber¨¢n financiarlas cada comunidad, exclusivamente con cargo a sus propios tributos.

Por tanto, en un sistema descentralizado, los recursos de que dispone cada comunidad no tienen por qu¨¦ limitarse a sus propios recursos. Siguen existiendo transferencias de la hacienda central s¨®lo que, en este caso, con una finalidad exclusivamente redistributiva, lo que obliga a explicitar el grado de solidaridad que el sistema comporta, variable clave desde una perspectiva redistribuiva y que, sin embargo, permanece oculta en nuestro actual sistema centralizado.

Es Innegable que as¨ª como el tema de la autonom¨ªa financiera interesa especialmente a las CC.AA. m¨¢s ricas, el de la solidaridad preocupa, como es natural, a las m¨¢s pobres, y debe preocupar tambi¨¦n a la hacienda central, pues es su cometido. Por ello, en mi opini¨®n, ser¨¢ imposible avanzar hacia un modelo de financiaci¨®n descentralizado como ser¨ªa aconsejable, si al mismo tiempo no se aclaran suficientemente los mecanismos de redistribuci¨®n, de forma que nadie pueda asociar, como sucede ahora, que m¨¢s autonom¨ªa financiera puede equivaler a menos solidaridad.

Jos¨¦ V. Sevilla Segura es economista.