En favor de un proyecto de ley

Considera el articulista que el decreto-ley sobre la tarifa del IRPF no puede integrarse v¨¢lidamente en el ordenamiento jur¨ªdico en tanto que decreto. Si se tramitase como proyecto de ley, y dado que la nueva tarifa no se aplicar¨ªa hasta la primavera de 1993, se podr¨ªan subsanar los posibles problemas de constitucionalidad, siempre que se optase por la v¨ªa de un proyecto legislativo.

La reciente reforma de la tarifa del IRPF ha dado lugar a diversas cr¨ªticas en los ¨¢mbitos pol¨ªticos de la oposici¨®n, as¨ª como en el mundo empresarial. Entre estas cr¨ªticas ocuparon un lugar destacado las relativas a los vicios constitucionales de la reforma. Hasta el punto de que dos formaciones pol¨ªticas (PP y CDS) han anunciado su decisi¨®n de presentar recurso ante el Tribunal Constitucional.Cediendo a la tentaci¨®n -que, por otra parte, aconseja la sabidur¨ªa del refranero (piensa mal y acertar¨¢s)-, podr¨ªa considerarse que el principal partido de la oposici¨®n, cuando a¨²n no se han extinguido los ecos de la refriega por la renovaci¨®n del tribunal, intenta "meterle las cabras en el corral", como suele decirse vulgarmente, con un recurso que ponga a prueba su independencia, en una materia de especial calado pol¨ªtico. Sea como sea, el tema de la constitucionalidad de la reforma est¨¢ de actualidad y merece una reflexi¨®n que, en mi caso, pretendo abordar desde una l¨®gica estrictamente t¨¦cnica, sin apriorismos de orden pol¨ªtico.

Car¨¢cter retroactivo

El primer reproche que desde el punto de vista de su conformidad a la Constituci¨®n se hace al decreto ley es el del car¨¢cter retroactivo de la nueva tarifa del IRPF, puesto que ¨¦sta se aprueba cuando ya ha transcurrido m¨¢s de la mitad del ejercicio. A mi juicio, esta observaci¨®n no tiene un gran fundamento, a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la opini¨®n ampl¨ªsimamente mayoritaria de la doctrina.

Sin entrar en disquisiciones (que a veces suenan a excusas de mal pagador) sobre el alcance de la retroactividad en el caso presente, sobre si nos hallamos ante retroactividad de grado m¨¢ximo o de grado m¨ªnimo, es necesario reconocer que la modificaci¨®n de la tarifa pone en cuesti¨®n la seguridad jur¨ªdica, en la medida en que afecta a decisiones de las unidades econ¨®micas tomadas con anterioridad, en funci¨®n de la antigua tarifa. Ahora bien, dentro del sistema de valores de nuestra Constituci¨®n, la seguridad jur¨ªdica act¨²a como un valor absoluto, ante el que deben ceder todas las restantes exigencias, s¨®lo en ¨¢mbitos determinados (el de las leyes penales o restrictivas de derechos individuales). ¨²nicamente en estos ¨¢mbitos impone la Constituci¨®n (art¨ªculo 9) una prohibici¨®n absoluta de retroactividad. En las restantes materias, incluida la tributar¨ªa, la seguridad jur¨ªdica puede ceder, si lo considera oportuno el legislador, ante otras exigencias racionales o de justicia. As¨ª lo ha entendido en diversas ocasiones, incluso juzgando supuestos similares al actual, el Tribunal Constitucional.

Sin embargo, m¨¢s all¨¢ de la objeci¨®n a que nos hemos referido, existe otra, que considero de mayor importancia. Me estoy refiriendo al hecho de que la nueva tarifa, que supone una opci¨®n de reparto de la carga tributar¨ªa que modifica sustancialmente la anterior, haya sido aprobada por decreto ley, en lugar del normal procedimiento legislativo.

Sin poner en duda la urgencia, requerida para el empleo de este excepcional modo de producci¨®n normativa, es necesario recordar que el art¨ªculo 86 de la Constituci¨®n impone l¨ªmites precisos en cuanto al ¨¢mbito en el que el mismo puede actuar. Entre las materias que no podr¨¢n ser afectadas por decreto ley cita el mencionado art¨ªculo Ios deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el T¨ªtulo I". Y entre estos deberes se encuentra precisamente el tributario, el de contribuir al sostenimiento de los gastos p¨²blicos (art¨ªculo 31 de la Constituci¨®n).

Tambi¨¦n en relaci¨®n con esta cuesti¨®n del ¨¢mbito vetado al decreto ley existe jurisprudencia del Tribunal Constitucional: la conocida sentencia del caso Rumasa y otras dictadas precisamente respecto de materias tributarias. Aunque lbs razonamientos desarrollados en estas sentencias no se cuentan entre los m¨¢s brillantes de la jurisprudencia constitucional, la conclusi¨®n se impone con claridad: aunque la materia tributaria no se encuentre absolutamente vedada al decreto ley, las modificaciones que ¨¦ste puede introducir no alcanzan al extremo de llegar a fijar una nueva tarifa del IRPF que modifique sustancialmente a la anterior. Tanto, desde luego, si se considera que el decreto ley no puede regular elementos esenciales de un tributo como si se entiende, de manera m¨¢s exacta, que lo prohibido al decreto ley es la configuraci¨®n del deber tributario en su conjunto, de la esencia de dicho deber.

La tarifa del IRPF es, evidentemente, un elemento esencial en la regulaci¨®n de dicho impuesto, el cual, adem¨¢s, es la figura central, cualitativa y cuantitativamente, del sistema tributario. La decisi¨®n sobre dicha tarifa constituye el momento m¨¢s importante en el proceso de reparto de la carga tributaria entre los ciudadanos. Dicha decisi¨®n afecta, pues, a la esencia del deber de contribuir, a la posici¨®n global del ciudadano en cuanto contribuyente. Por eso no puede ser establecida mediante el procedimiento excepcional del decreto ley.

No se trata de un prurito doctrinal. T¨¦ngase en cuenta que el decreto ley es un modo de producci¨®n normativa en el que a los diferentes grupos parlamentarios (o a los diputados considerados singularmente) les cabe simplemente la posibilidad de decir s¨ª o no en bloque, sin posibilidad de aceptaciones parciales o de presentaci¨®n de enmiendas. Por eso resulta inadmisible que una medida del alcance de la que comentamos sea establecida mediante este mecanismo excepcional, con lo que ello supone de limitaci¨®n de la normal democracia parlamentaria.

Es cierto que en ocasiones se ha fijado la tarifa del IRPF a trav¨¦s de un decreto ley. Pero eso ha sucedido con ocasi¨®n de la pr¨®rroga de los presupuestos, para proceder a un simple ajuste en funci¨®n de la inflaci¨®n, sin introducir variaciones en las pautas de- reparto de la carga tributaria, como, en cambio, sucede en el caso presente.

Los razonamientos que se han desarrollado conducen a la siguiente conclusi¨®n: por lo que hace a la tarifa del IRPF, el decreto ley recientemente aprobado no puede, en cuanto tal decreto ley, integrarse v¨¢lidamente en el ordenamiento jur¨ªdico. Sin embargo, existe la posibilidad de que dicho decreto ley sea tramitado como proyecto de ley, en cuyo caso lo que quedar¨ªa integrado definitivamente en el ordenamiento ser¨ªa la ley resultante de dicha tramitaci¨®n. Comoquiera que la aplicaci¨®n directa de la tarifa, m¨¢s all¨¢ de las retenciones e ingresos a cuenta, no tendr¨¢ lugar hasta la declaraci¨®n anual en la primavera de 1993, una vez descartada la objeci¨®n de la retroactividad, los problemas de constitucionalidad no son insolubles, siempre que se siga el indicado camino de la tramitaci¨®n como proyecto legislativo en los pr¨®ximos meses. De esta manera quedar¨ªan salvadas tanto las objeciones formales como las sustanciales antes apuntadas.

Cortes¨ªa y prudencia

La tramitaci¨®n del decreto ley como proyecto legislativo no ser¨ªa, pues, como en otras ocasiones, un simple detalle de cortes¨ªa parlamentaria, sino el camino que la prudencia aconseja para subsanar el inicial vicio de constitucionalidad.

Una ¨²ltima consideraci¨®n: teniendo en cuenta las circunstancias que concurren en este caso, ser¨ªa especialmente aconsejable que, si el anunciado recurso llegara efectivamente a formalizarse, fuera resuelto por el tribunal con una celeridad superior a la observada en el pasado en casos de similar transcendencia. Tambi¨¦n de la excesiva tardanza en resolver se derivan riesgqs para la seguridad jur¨ªdica. Esta es una buena ocasi¨®n para hacer valer el prop¨®sito de la enmienda que parec¨ªa apuntar en unas recientes declaraciones el nuevo presidente del tribunal.