El papel del Gobierno

Con un intervalo de una semana se han presentado p¨²blicamente tiempo atr¨¢s dos textos sobre regulaci¨®n del derecho de huelga: un borrador de anteproyecto de ley org¨¢nica de huelga, elaborado por el ministerio del ramo, y una propuesta de regulaci¨®n del ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales para la comunidad, redactada por las centrales sindicales UGT y CC OO con el asesoramiento de un grupo de expertos. Supongo que el hecho de haber formado parte de ese grupo no me priva de legitimidad para escribir este comentario, pero, en cualquier caso, creo conveniente advertirlo desde el principio.Las diferencias entre ambos textos son muchas, pero me limitar¨¦ a subrayar las dos m¨¢s importantes, en cuanto que son de orden general, no de mero detalle. La primera es que mientras el texto gubernamental se refiere a todo tipo de huelgas -y tambi¨¦n al cierre patronal y a los conflictos colectivos de intereses-, el texto sindical se limita a abordar la huelga en servicios esenciales. Y la segunda se refiere a la opci¨®n b¨¢sica que se adopta en uno y otro texto para resolver el conflicto entre el derecho de los trabajadores a hacer huelga y el de los ciudadanos en cuanto potenciales usuarios de dichos servicios esenciales.

De manera global

Respecto a la primera cuesti¨®n, la posici¨®n ministerial cuenta, en teor¨ªa, con mejores argumentos: puestos a regular la huelga, vale m¨¢s hacerlo de manera global y sistem¨¢tica, acabando adem¨¢s con la antiest¨¦tica supervivencia del preconstitucional Decreto-ley 17/1977. Sin embargo, los sindicatos siempre han recelado que, en la pr¨¢ctica, una nueva regulaci¨®n de la huelga rompa en perjuicio suyo el equilibrio conseguido tras el saneamiento del decreto-ley de 1977 llevado a cabo por la jurisprudencia constitucional. Esos recelos se acent¨²an al comprobar que el fantasma de la nueva ley de huelga siempre se ha agitado en clave de respuesta ante un movimiento huelgu¨ªstico importante: as¨ª aconteci¨® a ra¨ªz de la huelga general del 14 de diciembre de 1988 y as¨ª ha vuelto a suceder ahora. Naturalmente, esos recelos sindicales solamente pueden disiparse colocando sobre la mesa un texto que no rompa aquel equilibrio b¨¢sico. ?Cumple esta funci¨®n tranquilizadora el anteproyecto elaborado por el ministerio?A la vista de las reacciones sindicales producidas hasta ahora, parece claro que no. Y ello es bastante comprensible, aunque para explicar por qu¨¦ lo es necesitar¨ªa un espacio del que aqu¨ª no dispongo. Bastar¨¢ un bot¨®n de muestra. El Tribunal Constitucional dej¨® establecido, desde la c¨¦lebre sentencia de 8 de abril de 1981 -hace justamente la friolera de 11 a?os-, que cuando el decreto-ley de 1977 califica determinadas huelgas como abusivas (por ejemplo, las de celo o reglamento), ello significa simplemente que sobre las mismas pesa una presunci¨®n de ilicitud que puede ser desmentida mediante la prueba en contrario que se articule por parte de los trabajadores. En cambio, el anteproyecto ministerial, en su art¨ªculo 8, dice que "en todo caso tendr¨¢n la consideraci¨®n de abusivas las huelgas de celo o reglamento", sin posibilidad escapatoria. Adem¨¢s, al calificar todas las huelgas abusivas -que son definidas mediante una f¨®rmula harto gen¨¦rica y plagada de conceptos jur¨ªdicos indeterminados- como ilegales, produce una identificaci¨®n autom¨¢tica entre dos conceptos, los de huelga ilegal y huelga abusiva, que antes estaban claramente separados, lo que permit¨ªa una graduaci¨®n en la respuesta sancionadora frente a uno y otro tipo de huelgas.

La segunda cuesti¨®n es, sin duda, la que m¨¢s preocupa a la generalidad de la opini¨®n p¨²blica: ?c¨®mo dar cumplimiento al mandato del art¨ªculo 28.2 de la Constituci¨®n de hacer compatibles el ejercicio del derecho de huelga y el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad? La respuesta a esa pregunta exige resolver b¨¢sicamente dos puntos: determinar qu¨¦ se entiende por "servicios esenciales para la comunidad" y decidir qui¨¦n ha de fijar los "servicios m¨ªnimos" que los huelguistas est¨¢n obligados a atender (obviamente, trabajando algunos de ellos) para garantizar el mantenimiento de aquellos servicios esenciales, partiendo de la base de que, como ha declarado el Tribunal Constitucional, mantenimiento no equivale a normal funcionamiento (sentencia 53/ 1986).

En el primer punto, la divergencia entre el texto ministerial y el sindical es enorme. Para el primero, son servicios esenciales "aquellos cuyo mantenimiento resulta necesario para garantizar el ejercicio y disfrute por parte de los ciudadanos de los derechos y bienes constitucionalmente protegidos". La f¨®rmula es la m¨¢s amplia de todas las imaginables. A su tenor, el derecho de huelga, que es un derecho fundamental seg¨²n nuestra Constituci¨®n, deber¨¢ limitarse cuando afecte a derechos que no reciben esa calificaci¨®n de fundamentales por la propia Constituci¨®n: por ejemplo, el derecho a la propiedad privada. Es cierto que la jurisprudencia constitucional ha utilizado, para conceptuar los servicios esenciales, la referencia a "derechos fundamentales, libertades p¨²blicas y bienes constitucionalmente protegidos"; pero incluso esa f¨®rmula (que en todo caso es m¨¢s restrictiva que la del anteproyecto al no incluir los derechos constitucionales ordinarios) no debe ser sacada de contexto, un contexto marcado por lo que el propio Tribunal Constitucional denomina concepto amplio de servicios esenciales: aquellas actividades "de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de la comunidad".

Servicios esenciales

Pues bien, en este punto el texto sindical es mucho m¨¢s preciso. Califica como servicios esenciales de la comunidad "los destinados a garantizar el contenido esencial de los derechos constitucionales a: la vida, la salud, la libertad personal, la seguridad, la libre circulaci¨®n, la comunicaci¨®n, la informaci¨®n, la tutela judicial efectiva y la educaci¨®n". Fijados as¨ª con exactitud cu¨¢les son los derechos constitucionales cuya colisi¨®n con el derecho de huelga ha de ser tomada en consideraci¨®n para intentar compaginarlos, se mencionan una serie de sectores o actividades relacionadas con los mismos. Y ah¨ª la lista es larga: hasta 15 sectores son mencionados, desde la sanidad hasta los servicios funerarios, desde el transporte p¨²blico a los servicios de correos y comunicaciones, desde los servicios sociales dispensadores de prestaciones p¨²blicas hasta la Administraci¨®n de justicia, desde el suministro de energ¨ªa hasta los servicios informativos, etc¨¦tera. Una lista, por cierto, m¨¢s larga y completa que la contenida en el anteproyecto ministerial. Aunque, en cualquier caso, ambas pueden considerarse simplemente ejemplificativas. Lo que importa es la definici¨®n precisa de los derechos constitucionales en presencia. Y, como digo, aqu¨ª es donde el texto sindical es, a mi juicio, claramente superior al del Ministerio de Trabajo.El otro elemento clave es el de la atribuci¨®n de la competencia para fijar los servicios m¨ªnimos. El punto de partida hasta ahora era el siguiente: los fijaba la autoridad gubernativa, bas¨¢ndose en el art¨ªculo 10 del decreto-ley de 1977, y los sindicatos clamaban por la autorregulaci¨®n, esto es, por fijarlos ellos mismos, bien al convocar la huelga, bien mediante el establecimiento previo de c¨®digos de autorregulaci¨®n. ?Cu¨¢les son ahora las posiciones de las partes?

Cabe decir que el anteproyecto ministerial es, en lo esencial, inmovilista: aunque se insta a la negociaci¨®n entre empresas y sindicatos e incluso -en defecto de acuerdo- a la autorregulaci¨®n sindical, la autoridad gubernativa se reserva la ¨²ltima palabra: si no le parece suficiente el acuerdo alcanzado o el procedimiento de autorregulaci¨®n previsto, ser¨¢ la autoridad gubernativa la que "establecer¨¢ mediante norma de rango adecuado las medidas necesarias". Es decir, como hasta ahora: un sistema que, como todo el mundo reconoce, no ha dado buenos resultados debido precisamente a su unilateralidad.

Por el contrario, el texto sindical dise?a un procedimiento de negociaci¨®n entre los sindicatos y la autoridad administrativa que tenga encomendada la tutela del servicio en cuesti¨®n, y en caso de desacuerdo se prev¨¦ la intervenci¨®n de unas comisiones de garant¨ªa -establecidas a nivel estatal y de comunidades aut¨®nomas- que puedan llegar a emanar, a petici¨®n de una sola de las partes, un laudo vinculante. Dichas comisiones de garant¨ªa estar¨ªan integradas por expertos en derecho de reconocido prestigio, designados por el Congreso y el Senado, o por el correspondiente ¨®rgano legislativo de las comunidades aut¨®nomas, por un periodo de cuatro a?os. Si se recuerda que, hasta hace muy poco tiempo, los sindicatos se aferraban exclusivamente a la consigna de la autorregulaci¨®n, es evidente el enorme paso que han dado al postular un procedimiento basado en la negociaci¨®n y el arbitraje neutral de un tercero.

Punto clave

Y es que ¨¦se es el punto nodal de todo este asunto. El Gobierno siempre ha entendido que ¨¦l es un tercero y que por eso no puede ceder su responsabilidad ¨²ltima de fijar los servicios m¨ªnimos. Pero, en mi opini¨®n, no es cierto que la autoridad gubernativa pueda ser considerada un tercero. En primer lugar, porque est¨¢, en la mayor¨ªa de las ocasiones, directamente involucrada en la propia gesti¨®n del servicio aunque sea a trav¨¦s de f¨®rmulas jur¨ªdicas muy diversas. Y en segundo lugar, porque siendo ¨¦ste un conflicto de derechos entre dos partes -los huelguistas y los usuarios- dif¨ªcilmente se puede pretender reunir a la vez la condici¨®n de representante de una de las partes -los usuarios- y tercero imparcial. Por esa raz¨®n me parece que, tambi¨¦n en este punto crucial, el texto de los sindicatos es m¨¢s equilibrado que el del ministerio.