Solidaridad y corresponsabilidad fiscal

La propuesta de introducir una participaci¨®n del 15% en la recaudaci¨®n territorial del IRPF, afirma el articulista, significa un modesto paso adelante, aunque frustrante por lo peque?o y con relaci¨®n a otras propuestas, en el proceso de avance hacia una superior responsabilidad fiscal de las comunidades aut¨®nomas.

Quiz¨¢ convenga recordar que el primer ejercicio en favor de mejorar la responsabilidad fiscal en el marco de la hacienda p¨²blica espa?ola se sald¨® con un rotundo fracaso. En efecto: como consecuencia de un deficiente planteamiento t¨¦cnico, la Ley 24 / 1983, de 21 de diciembre, de Saneamiento y Regulaci¨®n de las Haciendas Locales, que preve¨ªa el establecimiento de recargos en el impuesto sobre la renta de las personas f¨ªsicas (IRPF) y libertad en la fijaci¨®n de tipos impositivos en la antigua contribuci¨®n territorial urbana, fue anulada en todos sus aspectos de responsabilidad fiscal por sendas sentencias del Tribunal Constitucional. M¨¢s tarde, los sucesivos intentos en este sentido se han saldado con fracasos (retirada de los valores catastrales) o con una fuerte oposici¨®n ciudadana, tal como ha ocurrido muy recientemente con la aplicaci¨®n del impuesto de actividades empresariales (IAE).Cabe se?alar que la doctrina fiscal, con una aceptaci¨®n casi un¨¢nime, defiende que aumente el grado de responsabilidad fiscal en los niveles subcentrales de gobierno (auton¨®mico y local) como veh¨ªculo para reducir la expansi¨®n del gasto p¨²blico, lo que ayudar¨¢ sin duda a mejorar la eficiencia global de la econom¨ªa. Ello e! as¨ª porque, si bien no se pretende que los gobiernos auton¨®micos o locales financien totalmente sus gastos exclusivamente mediante ingresos propios, s¨ª resulta recomendable que asuman su parte de responsabilidad por los aumentos tributarios que decidan, gestionen y obtengan.

As¨ª las cosas, se ha querido dise?ar la reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica para el periodo 1992-1996 b¨¢sicamente mediante la introducci¨®n de una participaci¨®n del 15% de la cuota del IRPF recaudado en cada comunidad aut¨®noma en aras a progresar en el camino de la responsabilidad o corresponsabilidad fiscal, expresi¨®n esta ¨²ltima que viene a significar responsabilidad fiscal compartida entre los dos niveles de gobierno.

Independientemente de que quepa calificar como de grado m¨ªnimo la corresponsabilidad fiscal, la propuesta de introducir una participaci¨®n del 15% en la recaudaci¨®n territorial del IRPF, lo que s¨ª es cierto es que la propuesta significa un modesto paso adelante, aunque quiz¨¢s frustrante por lo peque?ito y en relaci¨®n con otras variadas propuestas alternativas que hubiesen podido formularse en el proceso de avance hacia una superior responsabilidad fiscal de las comunidades aut¨®nomas. Sin embarge), entiendo que de una manera no acertada esta modesta propuesta ha venido recibiendo una creciente oposici¨®n por parte de distintas comunidades aut¨®nomas.Cr¨ªticas

Oposici¨®n que se fundamenta en la pretendida quiebra de la solidaridad regional que alegadamente producir¨ªa la aplicaci¨®n de la participaci¨®n Con derivaci¨®n geogr¨¢fica de la recaudaci¨®n del IRPF en las distintas comunidades aut¨®nomas.

En relaci¨®n con esta afirmaci¨®n cr¨ªtica cabe formular distintas consideraciones, b¨¢sicamente tres. La primera estriba en conceder que la mera participaci¨®n geogr¨¢fica es insolidaria, a menos que la f¨®rmula de: participaci¨®n introduzca -como as¨ª lo hace- elementos suficientes de solidaridad a trav¨¦s de la igualaci¨®n o perecuaci¨®n fiscal. La segunda, que con otra ti otras f¨®rmulas m¨¢s decididas que la, propuesta para mejorar la responsabilidad fiscal, y siempre manteniendo la suficiente atenci¨®n al principio de solidaridad, probablemente se hubiese conseguido una superior aceptaci¨®n. La tercera, que no conviene demorar por m¨¢s tiempo, corregir la creciente, disparidad en la, capacidad financiera de las comunidades aut¨®nomas de r¨¦gimen com¨²n en relaci¨®n con las de r¨¦gimen foral. La propuesta formulada de participaci¨®n geogr¨¢fica en el 1 5% de la cuota l¨ªquida recaudada por IRPF no se erige en la ¨²nica v¨ªa de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, sino que viene a sustituir parcialmente los ingresos atribuidos a trav¨¦s del sistema de subvenciones y de participaciones en los ingresos del Estado, por lo que su papel no es decisivo. Pero, sobre todo, no se acierta a comprender c¨®mo se puede argumentar que el nuevo procedimiento quiebra el principio de solidaridad, despu¨¦s de la incorporaci¨®n de las variables pobreza relativa (2,70%) y esfuerzo fiscal (1,82%). Pero es que, adem¨¢s, esta posici¨®n obstruccionista de ahora parece olvidar que el compromiso adoptado planteaba avanzar en la corresponsabilidad con base en la variable esfuerzo fiscal. Prescindir de cualquier prima al esfuerzo fiscal es anular la corresponsabilidad fiscal. La solidaridad interterritorial tambi¨¦n se cumple con otros medios. Al nivel central, con la importante redistribuci¨®n espacial que procuran los PPGG del Estado, y principalmente por los de la Seguridad Social. Al nivel auton¨®mico, con el porcentaje de participaci¨®n en los ingresos del Estado y con el Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial.

Revisi¨®n peri¨®dicaNo se acierta a comprender las resistencias manifestadas salvo que se piense en futuros cambios a los que esta propuesta abra las puertas. Cierto que la diferente evoluci¨®n temporal de las respectivas capacidades fiscales de las diferentes comunidades aut¨®nomas obliga a comprometerse a la revisi¨®n peri¨®dica de las f¨®rmulas de participaci¨®n y a sus correspondientes ajustes de solidaridad. ¨²nica preocupaci¨®n plausible que deber¨ªa tenerse en cuenta.

El concepto de responsabilidad fiscal ofrece tres niveles distintos, de menor a mayor, a saber: cesi¨®n de los ingresos (con o sin derivaci¨®n geogr¨¢fica); cesi¨®n y gesti¨®n (esta ¨²ltima propia o compartida); cesi¨®n, gesti¨®n y legislaci¨®n (capacidad normativa, de distintos rangos, para fijar valores, establecer criterios interpretativos y determinar los elementos tributarios). Es en este sentido que una propuesta m¨¢s decidida, como la formulada por la doctrina y a la vista de experiencias parecidas debidamente contrastadas cuando menos en los casos de Canad¨¢, Alemania y Holanda, consistente en el fraccionamiento de la estructura tarifaria del IRPF en dos partes, estatal y auton¨®mica, habr¨ªa de permitir decidir por cada parlamento auton¨®mico si aplicar la misma equivalencia tributaria o la pr¨¢ctica de variaciones marginales -recargos o reducciones- en la estructura inicialmente unitaria. Por supuesto que sobre la estructura unitaria deber¨ªan establecerse mecanismos de igualaci¨®n fiscal para salvaguardar el principio de solidaridad interterritorial. Pero no es as¨ª en aquella parte de recaudaci¨®n en exceso -opci¨®n por el establecimiento de recargos en el IRPF- asumida y soportada directamente por los contribuyentes de cada territorio auton¨®mico.

Esta propuesta, que se instala al m¨¢ximo nivel de responsabilidad fiscal, podr¨ªa perfectamente complementarse con la conversi¨®n en tributos propios de los tributos cedidos. Sin que ello entorpezca tampoco el cumplimiento de la solidaridad interterritorial, como se ha venido produciendo hasta el momento presente, y ello es as¨ª porque subsisten y seguir¨¢n subsistiendo otras f¨®rmulas complementarias de financiaci¨®n auton¨®mica (subvenciones y participaci¨®n gen¨¦rica en los ingresos del Estado) que hasta ahora se han venido juzgando aceptables desde el punto de vista de la solidaridad. No parece de recibo, en cambio, que se manifieste oposici¨®n a esas dos propuestas -fraccionamiento del IRPF y conversi¨®n de tributos cedidos en propios- por cuanto significar¨ªan modificar la LOFCA, cuando esta ley org¨¢nica ha sido forzada en muy variadas ocasiones y cuando en un Estado de derecho no existen leyes imnutables. En otro orden de cosas, es posible que la conversi¨®n en tributos propios de los actuales tributos cedidos, en el lib¨¦rrimo uso de la capacidad normativa de los parlamentos auton¨®micos, produjese un acercamiento fiscal de las diputaciones forales, que ahora van divergiendo continuadamente.

La tercera y ¨²ltima consideraci¨®n se plantea en t¨¦rminos de extender el principio de solidaridad a todo el territorio espa?ol sin excepcionar a los territorios forales. Los resultados presupuestarios de las dos comunidades forales, y en particular la vasca, muestran un fuerte crecimiento de su capacidad financiera entre 1981 y 1991, que ir¨¢ manifest¨¢ndose en una creciente discrepancia en su evoluci¨®n temporal en contra de la capacidad financiera de las comunidades de r¨¦gimen com¨²n en virtud del deficiente sistema utilizado en la actualizaci¨®n retardatoria de la participaci¨®n en los ingresos del Estado.

Ello es as¨ª tambi¨¦n como consecuencia de la defectuosa cuantificaci¨®n del cupo y por la injustificable determinaci¨®n del porcentaje atribuido a la comunidad vasca para la financiaci¨®n de la Seguridad Social (?qu¨¦ sentido tiene identificar el "¨ªndice de imputaci¨®n" -del PIB espa?ol- con el "porcentaje de poblaci¨®n protegida" si no es la aplicaci¨®n del principio de solidaridad al rev¨¦s?), lo que debe reconsiderarse seriamente a la vista de lo que establece el art¨ªculo 138.2 de la Constituci¨®n: "Las diferencias entre los estatutos de las comunidades aut¨®nomas no podr¨¢n implicar en ning¨²n caso privilegios econ¨®micos o sociales".

Quiz¨¢s la ¨²nica v¨ªa de soluci¨®n para resolver simult¨¢neamente los defectos b¨¢sicos de nuestra financiaci¨®n auton¨®mica, a saber, escaso grado de autonom¨ªa de ingresos, profundas diferencias en el gasto p¨²blico auton¨®mico por habitante, reducida responsabilidad fiscal e insuficiencia financiera, ser¨ªa progresar hacia una generalizaci¨®n del sistema de concierto econ¨®mico-cupo, si se quiere en sucesivas etapas, en t¨¦rminos de una limitada y progresiva diferenciaci¨®n del marco impositivo, que mantuviera tambi¨¦n un adecuado y permanente cumplimiento -negociable peri¨®dicamente- del principio de solidaridad.

es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica de la Universidad de Barcelona.