El Bundesbank como modelo

La independercia se ha convertido en el objetivo primordial para los bancos centrales de los pa¨ªses comunitarios, por lo que se hac¨ªa imprescindible una ley de reforma del Banco de Espa?a que asegurase su verdadera autonom¨ªa. El Gobierno aprob¨® a finales de diciembre pasado un proyecto de ley al respecto.

El Tratado de Maastricht impone a los bancos centrales de los Estados miembros y al futuro Banco Central Europeo, que desempe?en las funciones de mantener la estabilidad de precios sin la interferencia de los Gobiernos. "Los actuales bancos centrales pasar¨¢n a ser delegados de ese banco europeo en el ejercicio de sus formidables y delicados instrumentos de intervenci¨®n", afirma Garc¨ªa de Enterr¨ªa, en el pr¨®logo al documentado libro de Marta Franch Intervenci¨®n administrativa sobre Bancos y Cajas.

El modelo que implanta el Tratado de la Uni¨®n Europea est¨¢ totalmente inspirado en el del Bundesbank, instaurado despu¨¦s de la II Guerra Mundial y, como se sabe, una de las claves de la estabilidad econ¨®mica alemana. Su estructura administrativa fue ?mpuesta por los EE UU siguiendo las pautas organizativas de la Reserva Federal.

Se habla mucho del Bundesbank, de su prestigio e influencia, pero se olvida a veces intencionadamente que uno de los secretos de su buen funcionamiento reside en su peculiar estructura administrativa, fiel al sistema pluralista de participaci¨®n, cooperaci¨®n e integraci¨®n de las comunidades territoriales. Plender ha se?alado que los ejemplos m¨¢s conocidos de bancos centrales realmente independientes como los de Alemania, EE UU y Suiza, "son organizaciones representativas, que disfrutan de una legitimaci¨®n de la que no podr¨ªan gozar en un estado unitario". Conviene, pues, tener muy presente cu¨¢l es la organizaci¨®n jur¨ªdica que singulariza el modelo verdaderamente independiente de banco central. El Bundesbank se caracteriza por ser una. ¨²nica instituci¨®n, pero compuesta y plural, al estar integrada por los bancos centrales de los L¨¢nder.

El Consejo Central del Bundesbank, ¨®rgano supremo de direcci¨®n y toma de decisiones, determina en sus reuniones quincenales la pol¨ªtica monetaria y crediticia. Tradicionalmente, ha estado formado por un m¨¢ximo de ocho miembros nombrados por el Gobierno central entre expertos econ¨®micos, y once miembros designados por cada una de las comunidades territoriales, bajo el principio de "un Land, un voto". Con la unificaci¨®n alemana se ha reducido el n¨²mero de representantes de los L¨¢nder a nueve, al reagruparse los m¨¢s peque?os. La ejecuci¨®n de sus decisiones est¨¢ encomendada al Directorio, ¨®rgano formado por aquellos ocho miembros nombrados por el Gobierno.

Merece la pena destacar que el Consejo Central del Bundesbank est¨¢ num¨¦ricamente dominado por los representantes de los L¨¢nder (9 a 8), y no est¨¢ exento, como se?ala Ellen Kennedy, de "una cierta tensi¨®n entre los representantes de los L¨¢nder y los miembros del Directorio". En realidad, ello es positivo pues supone un contraste de diferentes interpretaciones de la pol¨ªtica monetaria. Pepper y Harris han elogiado en el Financial Times las ventajas de este sistema: "Los bancos de los L¨¢nder tienen su propia base de poder, su propia informaci¨®n local y a menudo puntos de vista fuertemente independientes, que son ampliamente conocidos. Esto asegura a los mercados que las decisiones pol¨ªticas adoptadas est¨¦n plenamente informadas".

Esta pluralidad participativa y la diversidad de fuentes de informaci¨®n han sido puestas de relieve por Gleske, ex miembro del Directorio, quien ha reconocido que la estructura del Bundesbank es necesaria para contrarrestar una indebida concentraci¨®n de poder y que "se necesitan personas en el Consejo que reflejen los diferentes desarrollos en las diversas partes de Alemania. Esos consejeros tienen variadas trayectorias, son escogidas por diferentes procedimientos, y provienen de distintas corrientes pol¨ªticas". Este tipo de Consejo hace posible para un Banco Central su independencia. De no ser as¨ª, tendr¨ªa mis dudas sobre la posibilidad de dar tanta independencia a dicha instituci¨®n".

Diversidad y equilibrio

El esquema organizativo es significativo: la independencia del Bundesbank respecto del Gobierno no se fundamenta ¨²nicamente en el nombramiento de expertos imparciales alejados del partidismo pol¨ªtico, sino tambi¨¦n en una representaci¨®n diversa y equilibrada entre el poder central y los poderes territoriales descentralizados. Puede parecer parad¨®jico que la representaci¨®n de los L¨¢nder sea superior a la del Gobierno, pero ¨¦ste es precisamente el elemento decisivo que hace posible la independencia del Banco. Vale la pena observar que el Ministro de Econom¨ªa puede asistir a las reuniones, con voz pero sin voto.

Existe, por tanto, una verdadera independencia del Banco central respecto del Gobierno que, como ha afirmado Marsh en un excelente libro, The Bundesbank, the bank that rules Europe, ha sido fundamental "para mantener el pa¨ªs con una baja inflaci¨®n; la acci¨®n restrictiva del Bundesbank ha tenido una importante influencia, pero no es suficiente, de vez en cuando la confrontaci¨®n con el gobierno ha sido necesaria".

Incluso en Francia, paradigma hist¨®rico del centralismo, se vienen reconociendo las virtudes de dicho modelo. Paul Fabra, editorialista de Le Monde, ya manifest¨® en 1991 que "la gran libertad de esp¨ªritu y de maniobra de que goza efectivamente el Bundesbank se debe tambi¨¦n, y quiz¨¢s principalmente, a la presencia mayoritaria de los representantes de los L¨¢nder, los cuales est¨¢n pr¨®ximos a la poblaci¨®n". Recientemente, el mismo ex presidente Giscard d'Estaing ha declarado que el Banco de Francia debe incluir Directores que representen a las Regiones.

Observemos, pues, que una instituci¨®n estatal como el banco central, es concebida como una confluencia de aportaciones de los gobiernos central y auton¨®micos. Precisamente por ello se logra una coordinaci¨®n e integraci¨®n real y, a la vez, la defensa del inter¨¦s general, reforz¨¢ndose los principios de representatividad y responsabilidad democr¨¢tica. Un Banco central con representaci¨®n regional deja de ser una instituci¨®n central para transformarse en una verdadera instituci¨®n nacional. La tradici¨®n centralista espa?ola se ha basado en un recelo y marginaci¨®n de la periferia. Uno de los objetivos de la creaci¨®n del Estado de las Autonom¨ªas era la superaci¨®n de estos lastres hist¨®ricos. No obstante, previve la peligrosa din¨¢mica de confrontaci¨®n centro-periferia, con la consiguiente preocupaci¨®n por la "desagregaci¨®n territorial", en palabras del presidente Gonz¨¢lez. Esta realidad es consecuencia de la no instrumentaci¨®n de mecanismos participativos de integraci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas en las instituciones estatales, ignorando el art¨ªculo segundo de nuestra Constituci¨®n, que establece que las nacionalidades y regiones "integran" la Naci¨®n Espa?ola.

Recordemos que la Constituci¨®n alemana, al igual que la nuestra, reserva el r¨¦gimen monetario como competencia exclusiva del Estado y no de las comunidades territoriales, pero ello no obsta para que en la direcci¨®n de su banco central participen los L¨¢nder y que sus bancos regionales ejerzan competencias ejecutivas.

Si realmente se quieren cumplir las exigencias y objetivos tanto de la Constituci¨®n como del Tratado de Maastricht, se debe plantar honestamente una estructura administrativa representativa e integradora de las Comunidades Aut¨®nomas para lograr un Banco de Espa?a verdaderamente independiente. El Parlamento se encuentra, pues, ante el dilema de instaurar el modelo integrador, pluralista e independiente que se ha expuesto, o configurar un Banco de Espa?a con una independencia desvirtuada, s¨®lo nominal y una legitimidad cuestionada, como una instituci¨®n separada de la sociedad, poco transparente y tecn¨®crata; sin autoridad, por tanto, frente al gobierno. El Proyecto de Autonom¨ªa del Banco de Espa?a se inspira, seg¨²n el Gobierno, en el modelo del Bundesbank. Sin embargo, no prev¨¦ la participaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas que, como se ha expuesto, es la clave de la independencia de un Banco central. En la discusi¨®n parlamentaria habr¨ªa que reconsiderar, pues, cu¨¢les son los verdaderos intereses nacionales ante una reforma hist¨®rica que deber¨ªa significar la consolidaci¨®n de la cooperaci¨®n e integraci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas en las instituciones del Estado. La credibilidad y eficacia del Estado de las Autonom¨ªas y del Banco de Espa?a est¨¢n en juego.

es catedr¨¢tico de Derecho Administrativo y son profesores en la Universidad Aut¨®noma de Barcelona.