Presupuestos, cr¨ªticas y cr¨ªticos

El proyecto de presupuestos para 1995, aprobado por el Gobierno y actualmente en tr¨¢mite parlamentario, ha sido objeto, como toda decisi¨®n gubernamental, de varias cr¨ªticas. Algunas parciales, algunas aparentemente t¨¦cnicas, muchas pol¨ªticas y todas ellas resaltando los peligros y ocultando o minusvalorando los aciertos. Tambi¨¦n los presupuestos para 1994 fueron objeto de duras acusaciones que el tiempo ha desmentido.Empecemos por decir que ¨¦stos han sido los presupuestos con m¨¢s apoyo pol¨ªtico y social de los ¨²ltimos a?os. Es bueno, recordar que el apoyo pol¨ªtico, medido en grupos parlamentarios que rechazaron enmiendas a la totalidad, ha sido el mayor de los tiempos recientes, y que los Presupuestos recogen en sus cap¨ªtulos espec¨ªficos acuerdos del Gobierno con pensionistas, sindicatos de funcionarios, comunidades aut¨®nomas y federaci¨®n de municipios y provincias. Cuando tenemos tan cerca el ejemplo de otros Gobiernos de nuestro entorno, cuyas decisiones presupuestarias est¨¢n generando un tremendo malestar social, huelgas y manifestaciones que s¨ª afectan negativamente a las posibilidades de consolidar la recuperaci¨®n econ¨®mica, dejar de reconocer la importancia del consenso pol¨ªtico y social que encierran los presupuestos espa?oles para 1995, o descalificarlo como electoralismo, es hacer un flaco favor al rigor pol¨ªtico y al propio an¨¢lisis t¨¦cnico interesado en reducir factores de riesgo en forma de inestabilidad social.

A partir de ah¨ª, las cr¨ªticas se han centrado en tres aspectos: la reducci¨®n prevista del d¨¦ficit p¨²blico es insuficiente; las garant¨ªas de que el gasto efectivo realizado no se desv¨ªe al alza, como ha ocurrido en el pasado, respecto del presupuestado, no parecen contundentes y la anunciada subida del IVA es inflacionista. Intentar¨¦ explicar por qu¨¦ no ve as¨ª las cosas y las razones del Gobierno para creer que son los presupuestos adecuados para consolidar la recuperaci¨®n econ¨®mica, que ya se est¨¢ produciendo a un ritmo m¨¢s intenso del previsto.

La reducci¨®n del d¨¦ficit p¨²blico de todas las Administraciones -que la pasada crisis ha incrementado hasta un 7,5% del PIB- es el objetivo instrumental clave para que nuestra econom¨ªa se sit¨²e en una senda estable de creaci¨®n de empleo y convergencia con las de nuestro entorno. El Gobierno ha presentado, en la actualizaci¨®n del programa de convergencia, un plan para alcanzar el 3% del PIB en 1997, de acuerdo con las condiciones exigidas en el Tratado de Maastricht. Bajar del 7,5% que tuvimos en 1993 al 3% cuatro a?os m¨¢s tarde es un objetivo ambicioso que requerir¨¢ muchos esfuerzos. La senda marcada pasa por el 6,7% con que cerraremos este a?o y el 5,9% fijado para 1995.

Reducir el d¨¦ficit p¨²blico s¨®lo se puede hacer incrementando los ingresos o / y reduciendo los gastos en un plan a cuatro a?os como el del Gobierno, y decidir entre una y otra cosa su cuant¨ªa e instrumentaci¨®n son decisiones pol¨ªticas, aunque algunos las recubran de argumentos t¨¦cnicos. La mejora de la econom¨ªa va a hacer que la recaudaci¨®n del Estado suba sin necesidad de medidas normativas que incrementen la presi¨®n fiscal. Queda, por tanto, como cap¨ªtulo importante, la reducci¨®n del ritmo de crecimiento del gasto p¨²blico -y qu¨¦ partidas se recortan y cu¨¢les se respetan es la opci¨®n pol¨ªtica-, en el que ya se ha hecho un esfuerzo importante durante 1994, y en el que tendremos que continuar.

Los Presupuestos para 1995 contemplan un crecimiento del gasto total del 3,6%, es decir, su congelaci¨®n en t¨¦rminos reales. Es cierto que el gasto financiero crece en torno al 2% debido al calendario de vencimientos en las emisiones, lo que hace que el gasto no financiero crezca algo m¨¢s de ese 3,6%. Pero no se puede olvidar que en este crecimiento todav¨ªa se incluye gastos por desviaciones en el pasado que, como en sanidad, comunidades aut¨®nomas o corporaciones locales, son de importante cuant¨ªa. Tomado todo en cuenta, el crecimiento del gasto no financiero, en t¨¦rminos homog¨¦neos, para el ejercicio 1995 es pr¨¢cticamente cero, en t¨¦rminos reales, pero respetando el gasto social.

?Se podr¨ªa haber ido m¨¢s lejos en 1995? S¨ª. ?C¨®mo? Tomando medidas m¨¢s restrictivas tanto en impuestos -no haber deflactado la tarifa de renta, por ejemplo- como en los gastos que m¨¢s crecen en estos presupuestos no haber mantenido el poder adquisitivo de pensionistas y funcionarios, no dotar lo suficiente para cumplir la LOGSE, o seguir infrapresupuestando el gasto sanitario-. Estas medidas -que otros pa¨ªses han adoptado- no han sido consideradas por el Gobierno por razones de opci¨®n pol¨ªtica clara. No es justo que los pensionistas pierdan poder adquisitivo, ni razonable pedir a los funcionarios un esfuerzo adicional tras dos a?os de pr¨¢ctica congelaci¨®n de sueldos, ni detraer recursos a la educaci¨®n o no cumplir los compromisos en sanidad con las comunidades aut¨®nomas. Pero tambi¨¦n porque hubieran retrasado la recuperaci¨®n de la demanda interna y del crecimiento. Y otras medidas que se proponen o son claramente inviables -lo que las convierte en incre¨ªbles- o afectar s¨®lo de forma marginal al conjunto de casi 30 billones de pesetas que configuran el gasto conjunto de las Administraciones p¨²blicas centrales.

El esfuerzo de reducci¨®n del d¨¦ficit previsto para 1995 es, pues, el social y pol¨ªticamente adecuado, adem¨¢s de consistente, tanto con las necesidades de recuperaci¨®n de la demanda interna como con la senda marcada en el programa de convergencia hasta 1997. A pesar de ello, el Gobierno ha, asumido, adem¨¢s, un compromiso pol¨ªtico: si un mayor crecimiento econ¨®mico incrementa los ingresos p¨²blicos por encima de lo previsto, lo aplicaremos a una reducci¨®n adicional de d¨¦ficit.

La segunda cr¨ªtica: hace referencia a las desviaciones que se suelen producir a lo largo del ejercicio entre el gasto previsto (cr¨¦dito inicial) y el finalmente ejecutado (obligaciones reconocidas). ?ste ha sido, efectivamente, un problema real en los ¨²ltimos a?os que el Gobierno est¨¢ corrigiendo de forma seria.

Lo primero que hay que decir es que desviaciones siempre se producir¨¢n, y, po ello, tienen su cobertura legal tanto en forma de ampliaciones, incorporaciones de cr¨¦ditos.del ejercicio anterior o cr¨¦ditos extraordinarios apr¨®bados por el Parlamento para hacer frente a un gasto urgente y no previsto. Es decir, desviaci¨®n no es sin¨®nimo de mala gesti¨®n.

El Gobierno est¨¢ haciendo frente a este problema con hechos y con decisiones. Con hechos: la ejecuci¨®n del presupuesto para 1994 se est¨¢ haciendo con tal rigor que ya podemos adelantar que la desviaci¨®n del gasto no financiero apenas si superar¨¢ el 1% de lo presupuestado. Para dar una idea, ¨¦sta es la menor desviaci¨®n desde 1978, y la siguiente es del 2,6%. ?ste es un dato que avala la voluntad del Gobierno en esta materia. Pero se han tomado varias decisiones en los presupuestos de 1995 que refuerzan esa tendencia. Citar¨¦ dos de las m¨¢s importantes: los cr¨¦ditos ampliables, aqu¨¦llos cuya cuant¨ªa final es dif¨ªcil de determinar a priori y pueden, por tanto, desviarse m¨¢s, se han reducido en un tercio, y el gasto sanitario, que ha sido uno de los que mayor incertidumbre ha generado en el pasado, deja de ser ampliable y su evoluci¨®n queda limitada por una cifra conocida y fija: el crecimiento nominal de la econom¨ªa.

Todo ello forma un conjunto de hechos y decisiones que expresan la decisi¨®n de evitar desviaciones futuras en el gasto p¨²blico que ya se est¨¢ demostrando en el presente ejercicio. Sobre todo si se complementa con el compromiso pol¨ªtico adquirido en el programa de convergencia de que si a pesar de todo se produjeran desviaciones significativas en algunas partidas de gasto, el Gobierno adoptar¨¢ medidas para recortar otras. Esto se contempla ya en el art¨ªculo 11 de la Ley de Presupuestos y se instrumentar¨¢ en breve de forma m¨¢s operativa.

La tercera cr¨ªtica se ha centrado en el presunto car¨¢cter inflacionista de los Presupuestos, achacado, fundamentalmente, a la subida de un punto en los tipos de IVA y al temor de que ello obligue al Banco de Espa?a a subir los tipos de inter¨¦s para controlar la inflaci¨®n.

Esta cr¨ªtica tiene una base real es indudable que una subida de un punto del IVA puede resucitar tensiones inflacionistas. A partir de ah¨ª ya todo son juicios de valor. El del Gobierno es el siguiente: las tensiones inflacionistas, cuya fuerza depender¨¢ del comportamiento de los agentes sociales, se concentrar¨¢n en los primeros meses y se reabsorber¨¢n a lo largo del a?o, haciendo posible el cumplimiento del objetivo de inflaci¨®n en el 3,5%, y no deber¨¢ obligar necesariamente a subidas de tipos de inter¨¦s por esta raz¨®n. Los tipos pueden moverse el alza, o a la baja, por otras razones entre las cuales tiene un peso fundamental lo que ocurra en otros pa¨ªses (Estados Unidos y Alemania, b¨¢sicamente). Sin subida del IVA, muchos expertos apostaban por un objetivo de inflaci¨®n cercano al 3% para 1995. Suponer que la subida del IVA representa un alza adicional de precios de 0,8 d¨¦cimas es situarse en el peor de los escenarios. Aqu¨¦l en el que el descenso de cotizaciones no reduce costes y la subida del IVA se traslada ¨ªntegramente a precios, situaci¨®n que parece poco probable dada la evoluci¨®n del consumo, aun que depende mucho de la acti tud de empresarios y trabajadores. Pensar, por tanto, que el objetivo de inflaci¨®n, cuya consecuci¨®n exige esfuerzos por parte de toda la sociedad, se sit¨²e en el entorno del 3,5% es ambicioso, pero posible.

Pero, adem¨¢s, estas cr¨ªticas tienden a olvidar dos hechos: primero, que la subida de un punto del IVA se hace para compensar un descenso de un punto en las cotizaciones sociales, lo que deber¨¢ tener un efecto positivo sobre el empleo y los costes. Segundo, que seguimos teniendo unos tipos de IVA entre los m¨¢s bajos de la UE, lo que no s¨®lo hace que nuestro sistema tributario tenga un sesgo a favor del consumo, sino que dificulta nuestra capacidad para reducir el d¨¦ficit.

Cuando pasamos de estas cr¨ªticas a sus cr¨ªticos encontramos cuestiones curiosas, Como que algunos grupos que critican como escaso el esfuerzo de reducci¨®n del d¨¦ficit luego presentan enmiendas a los Presupuestos, que tienen como consecuencia incrementar ese mismo d¨¦ficit. El asunto es todav¨ªa m¨¢s chocante en lo relativo al IVA, por cuanto muchos de ellos han estado defendiendo, hasta ahora, una rebaja de las cotizaciones sociales a cambio de subir el IVA. Si descender cotizaciones ayuda a crear empleo, y el consenso existente hasta ahora apuntaba a compensar esa p¨¦rdida recaudatoria con subidas en la imposici¨®n indirecta, se comprende mal que se critique un paso en esa direcci¨®n, especialmente por parte de quienes defienden un programa para reducir cinco puntos en cuatro a?os. Otros de los cr¨ªticos defendieron a lo largo de 1992 la subida de tres puntos en el tipo medio del IVA, sin reducir las cotizaciones sociales, lo que, en puridad antiinflacionista, deber¨ªa ser todav¨ªa peor.

En suma, los Presupuestos para 1995 son compatibles con el plan del Gobierno para reducir el d¨¦ficit al 3% del PIB en 1997, y as¨ª lo han reconocido tanto la Uni¨®n Europea como el Fondo Monetario Internacional; tienen riesgos como toda decisi¨®n en un mundo incierto, pero entran dentro de lo asumible y, desde luego, nadie ha presentado una alternativa que fuera socialmente viable y t¨¦cnicamente consistente. Dentro de un a?o podremos comprobar c¨®mo los mismos que ya se equivocaron en sus cr¨ªticas al Presupuesto de 1994 criticar¨¢n los Presupuestos para 1996 sin reconocer, eso s¨ª, que no se han cumplido tampoco sus previsiones alarmistas para el a?o 1995.