Suiza: un caso de bicameralismo perfecto

Convendr¨ªa comenzar indicando que el Consejo de los Estados, como muestra ad extra de la posici¨®n constitucional de los cantones, no es la ¨²nica manifestaci¨®n de la condici¨®n federal del Estado suizo, dimensi¨®n, de otro lado, meramente institucional de un sistema pol¨ªtico cuya base es el reconocimiento del pluralismo y la concepci¨®n de la democracia como reparto del poder y pr¨¢ctica del debate y la transacci¨®n.En efecto, el car¨¢cter federal del Estado suizo radica, en primer lugar, en el fuerte equipamiento competencial de los cantones, que persiste a pesar de las tendencias centralizadoras de nuestros tiempos, y que se encuentra asegurado constitucionalmente y cuya modificaci¨®n con este rango normativo requiere, adem¨¢s de la aprobaci¨®n por la mayor¨ªa del cuerpo electoral, de la aceptaci¨®n tambi¨¦n mayoritaria de las propias entidades miembros. Pero el federalismo como rasgo constitutivo del sistema suizo se manifiesta asimismo en. la propia composici¨®n de su Consejo federal u ¨®rgano ejecutivo, en el que la Constituci¨®n proh¨ªbe que haya m¨¢s de un miembro procedente del mismo cant¨®n, mientras una suerte de convenci¨®n impide que existan menos de dos latinos entre los siete consejeros, y demanda que los grandes cantones, como Z¨²rich, Vaud y Berna, se encuentren representados en el Gobierno.

Como ocurre en todos los Estados compuestos, tambi¨¦n en el caso suizo su Parlamento es bicameral. El Consejo, nacional o C¨¢mara baja se compone de 200 diputados, que representan, de acuerdo con criterios de proporcionalidad, al pueblo suizo; el Consejo de los Estados (C¨¢mara alta o Senado) re¨²ne a los representantes de los cantones y est¨¢ integrado por 46 miembros, elegidos en su casi totalidad mediante un sistema mayoritario, a raz¨®n de dos consejeros por cant¨®n y uno por cada medio cant¨®n.

Jur¨ªdicamente, el Consejo de los Estados es un ¨®rgano de la Confederaci¨®n, y sus miembros, como los diputados del Consejo Nacional, se encuentran libres de mandato imperativo alguno. No son, por tanto, como ocurre en el caso de los miembros del Bundesrat o Senado alem¨¢n, representantes ligados a instrucciones de sus territorios. Pero desde un punto de vista pol¨ªtico institucional el Consejo de los Estados es el elemento federal del sistema bicameral suizo. Ello resulta del hecho de que todos los cantones env¨ªan el mismo n¨²mero de representantes, sin consideraci¨®n, por tanto, a su poblaci¨®n respectiva, y de que la regulaci¨®n de la elecci¨®n de ¨¦stos, las condiciones de su cese o el establecimiento de parte de las condiciones de su status como las relativas a su sistema de incompatibilidades, am¨¦n del pago de su indemnizaci¨®n, corresponde verificarlos al cant¨®n.

Pero el car¨¢cter federal del Consejo de los Estados no s¨®lo es funci¨®n de la especial relaci¨®n del mismo con los cantones, sino que resulta sobre todo de la condici¨®n perfecta del bicameralismo suizo. En efecto, ambas c¨¢maras tienen las mismas competencias en el ¨¢mbito legislativo, financiero y de control (relativo) del Gobierno; y adem¨¢s ninguna de ellas puede imponer su voluntad en caso de desacuerdo mutuo.

De modo que no existe, especializaci¨®n funcional en el Parlamento suizo en. favor de ninguna de sus c¨¢maras. Come, es sabido, ello no es el caso de Alemania, donde s¨®lo algunas leyes necesitan de la. aprobaci¨®n del Bundesrat, a quien, de otro lado, le corresponde aprobar determinados reglamentos de ejecuci¨®n de los l?nder o consentir la coacci¨®n federal. Mientras, el Senado norteamericano dispone de una competencia adicional en la autorizaci¨®n de tratados, la aprobaci¨®n de determinados nombramientos o act¨²a como juez en el procedimiento del impeachment.

Adem¨¢s, la Constituci¨®n federal suiza exige para el ejercicio de las funciones parlamentarias el acuerdo de ambas c¨¢maras. En el supuesto de desavenencias entre ellas se introducen procedimientos paritarios de mediaci¨®n, como ocurre en relaci¨®n con el desempe?o de las competencias legislativas con la intervenci¨®n de una Conferencia de Conciliaci¨®n.

Sin embargo, la posici¨®n equiparable de ambas c¨¢maras sufre en los supuestos de reuni¨®n conjunta de ambas (Asamblea Federal), a celebrar en la sede del Consejo Nacional y bajo la presidencia del titular de ¨¦ste, que se requiere para el ejercicio de algunas competencias parlamentarias relevantes, y en donde la superioridad num¨¦rica del Consejo Nacional implica su prevalencia de hecho: as¨ª, en la elecci¨®n del Gobierno federal y su presidente, el Tribunal Federal o el General, as¨ª como en otorgamiento de medidas de gracia en relaci¨®n con penas establecidas en el derecho federal.

Si bien se mira, la condici¨®n federal del Senado suizo no se plantea primordialmente en el plano org¨¢nico funcional, pues no le corresponde competencia espec¨ªfica alguna, ni siquiera de orden territorial, y, frente a lo que ocurri¨® en otra etapa de su historia, sus integrantes son elegidos directamente por la poblaci¨®n de sus Estados y no por ning¨²n ¨®rgano de los cantones. Es en lo que podr¨ªamos llamar plano simb¨®lico pol¨ªtico donde verdaderamente se muestra el principio federal, que completa pero no se identifica totalmente con el democr¨¢tico, y que consiste b¨¢sicamente, seg¨²n acabamos de hacer ver, en la contribuci¨®n igual de los cantones a la composici¨®n del Senado y la absoluta equiparaci¨®n competencial de ¨¦ste y la C¨¢mara baja.

Precisamente las cr¨ªticas al actual Senado suizo insisten en el significado meramente apariencial de su car¨¢cter federal. En realidad, se trata, dado el sistema mayoritario seguido para la elecci¨®n de sus miembros y la infrarrepresentaci¨®n en el mismo de los cantones m¨¢s poblados deducida de la presencia igualitaria de todos, de una C¨¢mara conservadora y retardataria cuyas funciones efectivas deber¨ªan singularizarse por su significado territorial, una vez democratizada, tras la atribuci¨®n de una mayor representaci¨®n a los cantones de poblaci¨®n m¨¢s numerosa, su composici¨®n (Dictamen de la Comisi¨®n de Expertos para la Reforma Constitucional de 1985).