?Una reforma progresiva del IRPF?

El informe de la comisi¨®n creada por el Gobierno para la reforma del IRPF emplea sus ¨²ltimas p¨¢ginas (197 a 199) en aclarar que su propuesta no va a implicar una reducci¨®n del gasto p¨²blico ni el aumento de otros impuestos, y en calificarla como "claramente progresiva". Se comprende este esfuerzo porque deben ser pocos los lectores que despu¨¦s de las 196 p¨¢ginas anteriores podr¨ªan haber llegado a conclusiones semejantes por sus propios medios. Veamos por qu¨¦.El informe contiene la propuesta de lo que ser¨¢ la segunda parte de la reforma del IRPF. La primera fase ha consistido en una modificaci¨®n profunda de la imposici¨®n de los incrementos de patrimonio a largo plazo; en la reducci¨®n de la tributaci¨®n de los rendimientos empresariales y profesionales a trav¨¦s de la desnaturalizaci¨®n de los procedimientos objetivos de determinaci¨®n de bases; y en la ampliaci¨®n del l¨ªmite m¨¢ximo de la reducci¨®n por fondos de pensiones.

Esta fase ha incluido tambi¨¦n la conversi¨®n del IRPF en un tributo parcialmente cedido a las comunidades aut¨®nomas, con el reconocimiento, a algunas de ellas, de capacidad normativa para reducir la tarifa del impuesto y para aumentar ciertas deducciones de la cuota. Como se sabe, las comunidades aut¨®nomas ya estaban facultadas para incrementar el IRPF mediante la aprobaci¨®n de un recargo.

El resultado de estas reformas ya es conocido y se puede sintetizar en el hundimiento de los ingresos por IRPF que, en 1997, en t¨¦rminos de contabilidad nacional, han experimentado un crecimiento del 0% sobre 1996, cuando la previsi¨®n de incremento era del 9,5%. Se han ingresado 310.000 millones menos de lo previsto en un a?o de gran crecimiento econ¨®mico, en el que los impuestos directos han crecido un 12% y los impuestos indirectos un 8,3%. Tal resultado se debe, en buena parte, al descenso que han experimentado las retenciones por rentas del capital (15,5%). Se comprueba, pues, que la reducci¨®n del gravamen a los incrementos de patrimonio ha provocado la acumulaci¨®n de la inversi¨®n en t¨ªtulos cuyo rendimiento se grava como incremento de patrimonio en detrimento de otras inversiones, propiciando la disminuci¨®n de la aportaci¨®n de las rentas del capital al IRPF, y acelerando su evoluci¨®n hacia un impuesto que grava fundamental mente las rentas de trabajo.

Por otra parte, nueve comunidades aut¨®nomas han establecido nuevas deducciones de la cuota para 1995, que van a suponer la reducci¨®n del impuesto a los residentes en esas comunidades. Como en estos momentos las comunidades aut¨®nomas se financian con recursos que proceden de los impuestos pagados por todos los espa?oles y de los impuestos pagados por los residentes en la propia comunidad, y como la relaci¨®n entre unos y otros var¨ªa para cada una de ellas en funci¨®n de m¨²ltiples razones (el nivel alcanzado de transferencias, su riqueza relativa, etc¨¦tera), resulta dif¨ªcil reconocer que el sostenimiento de las cargas p¨²blicas se realiza de acuerdo con la capacidad econ¨®mica de los ciudadanos y el principio de igualdad como ordena la Constituci¨®n.

La propuesta de la comisi¨®n para la segunda fase de la reforma del IRPF, partiendo del mantenimiento de las medidas ya introducidas, comprende la reducci¨®n del tipo marginal m¨¢ximo de gravamen (en la actualidad 56%) que deben tomar como referencia el 45% en un primer momento, para reducirse posteriormente hasta el 40%, manteni¨¦ndose el tipo inicial de la escala en el 20%; la simplificaci¨®n de la escala de gravamen hasta reducirla a cinco tramos ini cialmente, para finalmente llevarla a tres; la desaparici¨®n de las deducciones de la cuota (familiares, rendimientos del trabajo personal, alquiler de vivienda, gastos de enfermedad, etc¨¦tera) que no responda a una raz¨®n t¨¦cnica o de fomento de las inversiones; el establecimiento de una reducci¨®n global de la base imponible en concepto de m¨ªnimo personal de exenci¨®n del contribuyente, y, en su caso, de su c¨®nyuge y dem¨¢s miembros de la unidad familiar, que sustituye a los vigentes m¨ªnimo exento y deducciones familiares; la sustituci¨®n de la actual deducci¨®n de la cuota por rendimientos del trabajo personal por una reducci¨®n (no se precisa su cuant¨ªa) de dichos rendimientos antes de integrarse en la base imponible; y la desaparici¨®n de los actuales m¨ªnimos exentos por rentas de capital y por incrementos de patrimonio, as¨ª como de la posibilidad de deducir los intereses de los pr¨¦stamos hipotecarios en las adquisiciones de la vivienda propia.

De esta propuesta se deduce un impuesto, seg¨²n el informe, que va a reducir el gravamen de las rentas m¨¢s altas, para dotar de mayor eficacia y competitividad a nuestra econom¨ªa, al tiempo que permite el mantenimiento de los escenarios presupuestarios del Plan de Convergencia sin p¨¦rdida de progresividad.

Sin entrar ahora en la relaci¨®n entre la reducci¨®n del gravamen y la eficiencia y competitividad de la econom¨ªa, lo cierto es que el informe no proporciona ninguna pista que permita tener alguna idea de c¨®mo es posible mantener la capacidad recaudatoria reduciendo el impuesto a todos los contribuyentes. Es sorprendente que a pesar de que la Administraci¨®n tributaria dispone de todos los datos de los 13 millones de contribuyentes, el informe carezca del m¨¢s m¨ªnimo c¨¢lculo sobre ¨¦ste y los dem¨¢s aspectos de la propuesta, limit¨¢ndose a hacer una presentaci¨®n literaria de las cuestiones como hac¨ªan los libros blancos de las ¨¦pocas en las que no se dispon¨ªa de dato alguno.

Aunque no da a conocer el coste recaudatorio de la reforma, el informe indica que dicho coste resulta mucho m¨¢s reducido, o se anula, si se produce un aumento de las bases por encima de su crecimiento vegetativo, para concluir que el impacto recaudatorio de la reforma depender¨¢ del aumento de la eficiencia administrativa que, a su vez, est¨¢ en funci¨®n de una profunda reforma administrativa y de un mayor esfuerzo en la lucha contra el fraude. Tampoco hay muchos datos para saber c¨®mo se mantiene el car¨¢cter progresivo del impuesto, a pesar de la reducci¨®n de los tipos m¨¢s elevados de la tarifa, y del mantenimiento -seg¨²n el informe- de su capacidad recaudatoria. S¨®lo es posible saber que dicha tarea se atribuye conjuntamente a la nueva configuraci¨®n de los m¨ªnimos exentos, al tratamiento de la familia, a la reducci¨®n de exenciones y deducciones, as¨ª como a la simplificaci¨®n de los tramos de la tarifa y a la reducci¨®n de los tipos marginales y, sobre todo, al ¨¦xito de la lucha contra el fraude.

El informe no especifica c¨®mo van a combinarse todos estos elementos para conseguir reemplazar los elementos de progresividad, hoy en vigor, que desaparecen (tipos marginales m¨¢s elevados, tramos de renta a tipo cero, deducciones familiares, por trabajo personal, m¨ªnimos exentos de determinadas rentas, etc¨¦tera). Tan s¨®lo concreta que la aplicaci¨®n de la reducci¨®n por m¨ªnimo exento debe realizarse directamente en la base imponible. Como se sabe, las deducciones en la base son un procedimiento t¨¦cnico que da menos progresividad al gravamen que las vigentes deducciones en la cuota de cantidades fijas, ya que hace depender el m¨ªnimo exento de cada nivel de renta.

Lo cierto es que ni la suficiencia recaudatoria del impuesto ni su progresividad se deducen de la estructura del gravamen propuesta, que, por el contrario, est¨¢ claramente dirigida a la reducci¨®n de su capacidad recaudatoria y a la limitaci¨®n de su progresividad. Debe ser por ello que, en ¨²ltimo t¨¦rmino, el informe hace que la consecuci¨®n de estos dos objetivos dependa de aspectos externos a la propia configuraci¨®n del impuesto, como son la mejora de la eficacia de la Administraci¨®n tributaria y el ¨¦xito de la lucha contra el fraude. Todos podemos estar de acuerdo en que esas actuaciones deber¨¢n ser acometidas en cualquier caso. De hecho la Administraci¨®n tributaria lleva bastantes a?os desarrollando importantes esfuerzos, como reconoce el propio informe, pero resulta evidente que eso no ser¨¢ suficiente para conseguir los resultados buscados si el planteamiento del impuesto no es coherente con los objetivos de suficiencia y equidad que se pretenden alcanzar.

Por todo lo anterior, lo m¨¢s probable es que el lector del informe est¨¦ convencido, al llegar a la p¨¢gina 196, de que se trata de una propuesta cuya aplicaci¨®n supondr¨¢ un coste muy importante en t¨¦rminos presupuestarios y de equidad, y que las referencias obvias a la eficacia administrativa y la lucha contra el fraude, no pueden ocultar que la propuesta central (conseguir m¨¢s eficiencia y competitividad de la econom¨ªa espa?ola mediante la reducci¨®n de los tipos marginales de la tarifa y la limitaci¨®n de la progresividad) unida a las anteriores modificaciones del impuesto, oriente el IRPF espa?ol en el sentido contrario a la soluci¨®n de la cuesti¨®n fundamental que tiene hoy planteada la imposici¨®n personal sobre la renta, que no es otra que la de tratar de equilibrar la imposici¨®n de las rentas laborales y las rentas de capital por razones de equidad y sobre todo como condici¨®n para aumentar la eficiencia de la econom¨ªa y la creaci¨®n de empleo.