El Tribunal de Justicia y la reforma institucional de la Uni¨®n Europea

El Tribunal de Justicia es probablemente la m¨¢s discreta y la peor conocida de las instituciones de la Uni¨®n Europea. S¨®lo de vez en cuando adquiere cierta notoriedad, cuando alguna de sus sentencias afecta a temas especialmente espectaculares o controvertidos. Es frecuente que, cuando se trata de la reforma institucional de la UE, el debate se centre en las instituciones pol¨ªticas (Parlamento, Consejo, Comisi¨®n) y se olvide la existencia de una instituci¨®n judicial. Pero lo cierto es que el tribunal tambi¨¦n necesita de reformas, aunque sus problemas son muy diferentes de los de las instituciones pol¨ªticas.?Cu¨¢les son los problemas del tribunal? Desde la perspectiva de la ampliaci¨®n se plantea, como para otras instituciones, la cuesti¨®n del n¨²mero de miembros, es decir, si se puede mantener la pr¨¢ctica de fijar el n¨²mero de jueces en funci¨®n del n¨²mero de Estados miembros. El Tribunal, sin tomar posici¨®n sobre este delicado problema pol¨ªtico, ha llamado la atenci¨®n sobre el riesgo de que un aumento importante del n¨²mero de jueces pudiera tener como resultado que el pleno del tribunal atravesara la frontera invisible que separa a un ¨®rgano jurisdiccional colegiado de una asamblea deliberante y de que, al ser juzgados en sala la mayor¨ªa de los asuntos, se pusiera en peligro la coherencia de la jurisprudencia se?alando, no obstante, que las ventajas de una limitaci¨®n del n¨²mero de jueces han de ser ponderadas con las que ofrece la representaci¨®n de todos los sistemas jur¨ªdicos nacionales para la legitimidad del tribunal y la aceptaci¨®n de sus resoluciones.

Ahora bien, el problema fundamental, que es la base de todos los dem¨¢s, es de orden cuantitativo: el aumento del n¨²mero de asuntos. Desde este punto de vista, los problemas del Tribunal de Justicia no son excepcionales. En el fondo, son una manifestaci¨®n a escala comunitaria de un problema que aqueja a los tribunales nacionales.

Conviene recordar que las competencias del Tribunal de Justicia incluyen -b¨¢sicamente y sin entrar en detalles t¨¦cnicos- tres grandes aspectos: el control de la legalidad de la acci¨®n de las instituciones europeas, el control del cumplimiento de sus obligaciones por los estados miembros, a trav¨¦s de procesos por incumplimiento, y la llamada competencia prejudicial, pieza clave de la aplicaci¨®n judicial del derecho comunitario europeo.

No hay que olvidar que son los tribunales nacionales los jueces ordinarios de derecho comunitario, encargados de aplicarlo en su ¨¢mbito competencial y de tutelar los derechos que el derecho comunitario otorga a los ciudadanos. Los jueces y tribunales nacionales tienen un importante sistema de comunicaci¨®n con el Tribunal de Justicia: las llamadas cuestiones prejudiciales, que les permiten solicitar del Tribunal de Justicia un pronunciamiento sobre la interpretaci¨®n de las normas del derecho comunitario o sobre la validez de los actos de las instituciones comunitarias.

Para ejercer ¨¦stas y otras competencias, se cre¨® inicialmente un ¨²nico Tribunal de Justicia. El considerable aumento de asuntos dio lugar a finales de los a?os ochenta a la creaci¨®n de un Tribunal de Primera Instancia, al cual se ha transferido progresivamente la competencia para conocer el conjunto de recursos directos planteados por los particulares (personas f¨ªsicas y jur¨ªdicas), sin perjuicio de un recurso de casaci¨®n ante el Tribunal de Justicia. Estos recursos dan lugar a litigios de envergadura econ¨®mica, entre los que tienen notoriedad los relativos a las decisiones de la Comisi¨®n en materia de competencia, decisiones que, como es sabido, en algunos casos imponen importantes sanciones econ¨®micas a las empresas o deciden sobre la legalidad de las ayudas p¨²blicas que reciben.

Lo que m¨¢s nos preocupa es la amenaza de que la situaci¨®n pueda deteriorarse gravemente, en detrimento de la efectividad de la justicia y de la confianza de los justiciables. En este contexto debo mencionar un aspecto de la mayor importancia: la necesidad de asignar al tribunal los recursos presupuestarios indispensables para llevar a cabo sus funciones. La insuficiencia de recursos en el servicio de traducci¨®n es particularmente cr¨ªtica.

Parece claro que la tendencia al aumento va a continuar. Por una parte, los tratados de Maastricht y Amsterdam han atribuido al Tribunal de Justica nuevas competencias (entre otras, en relaci¨®n con la uni¨®n econ¨®mica y monetaria, el asilo y la pol¨ªtica de inmigraci¨®n) cuyas consecuencias apenas se han hecho sentir. A esto se a?ade el contencioso relativo a la marca comunitaria, cuyo registro se efect¨²a en la Oficina de Marcas, establecida en Alicante, cuyas decisiones pueden ser recurridas ante el Tribunal de Primera Instancia. Este contencioso dar¨¢ lugar a varios cientos de asuntos por a?o. Por otra, ya est¨¢n previstas nuevas ampliaciones de la UE, que elevar¨¢n considerablemente el n¨²mero de estados miembros.

El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia han desarrollado conjuntamente un proceso de reflexi¨®n, cuyo primer fruto fue un Documento de reflexi¨®n sobre el futuro del sistema jurisdiccional de la Uni¨®n Europea, presentado al Consejo de Ministros de Justicia en mayo de 1999. M¨¢s recientemente, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia han realizado propuestas de modificaci¨®n del Tratado, dirigidas a la Conferencia Intergubernamental.

Se trata de habilitar al Consejo para adoptar decisiones con el fin de adaptar las reglas vigentes a las nuevas necesidades, ya sea condicionando la interposici¨®n del recurso de casaci¨®n a la presentaci¨®n de una solicitud previa sobre la que el Tribunal de Justicia resolver¨ªa sin procedimiento contradictorio, sistema de filtrado que conocen los ordenamientos de distintos pa¨ªses; ya sea creando instancias de recurso que conozcan de ciertas categor¨ªas de litigios antes de que lleguen al Tribunal de Primera Instancia. Esta segunda posibilidad podr¨ªa preverse para los litigios de los funcionarios comunitarios, que son una parte importante del contencioso al que tiene que hacer frente el Tribunal de Primera Instancia.

El Tribunal de Justicia solicita autonom¨ªa para la adopci¨®n y modificaci¨®n de sus normas de procedimiento, como tienen algunos tribunales nacionales e internacionales, entre otros el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Debe ser posible que la aprobaci¨®n por el Consejo requiera solamente la mayor¨ªa simple o cualificada. Todos estamos de acuerdo en que hay cosas m¨¢s importantes que las disposiciones del reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia que en la UE se deciden por mayor¨ªa. La exigencia de unanimidad parece desproporcionada.

Hay que subrayar, adem¨¢s, que las reformas propuestas no agotan la reflexi¨®n sobre el futuro de la funci¨®n judicial en la UE. El Documento de 1999 contiene ya algunas pistas para esta reflexi¨®n futura. El problema esencial ser¨¢ el de la necesidad de reformar, incluso radicalmente, el sistema de las cuestiones prejudiciales, si, como es de temer, la capacidad del tribunal en el marco del sistema actual se ve desbordada por el n¨²mero de asuntos.

La UE debe enfrentarse a nuevos desaf¨ªos: una ampliaci¨®n de un alcance sin precedentes, el desarrollo de una Europa a varias velocidades, la afirmaci¨®n de una pol¨ªtica de defensa com¨²n, el euro, la globalizaci¨®n... Es esencial que la pr¨®xima Conferencia Intergubernamental realice reformas para hacer posible el funcionamiento de un sistema judicial que, conservando sus rasgos fundamentales, se adapte a las nuevas circunstancias y tenga los medios para seguir garantizando una Comunidad de derecho.

Gil Carlos Rodr¨ªguez Iglesias es presidente del Tribunal de Justicia de la UE.