La reforma del sistema de pensiones: un reto inaplazable

Los sistemas de pensiones se enfrentan a una serie de retos debidos a ciertos cambios socioecon¨®micos tales como una nueva transici¨®n demogr¨¢fica, que est¨¢ provocando un envejecimiento r¨¢pido de la poblaci¨®n, nuevas pautas de actividad laboral y de formaci¨®n de familias, o el mayor grado de movilidad internacional del trabajo y del capital. Ante estos cambios, un buen n¨²mero de pa¨ªses desarrollados, en v¨ªas de desarrollo o en transici¨®n, han llevado a cabo reformas de sus sistemas de pensiones en las ¨²ltimos d¨¦cadas.

Aunque la reforma de las pensiones ha de ser un proceso permanente, no se puede dilatar en el tiempo, dadas las negativas perspectivas demogr¨¢ficas. Por el contrario, ha de entrar, sin dilaci¨®n, en una fase de aceleraci¨®n, pues se trata de poner en marcha soluciones que surtan efectos sustantivos dentro de dos o m¨¢s d¨¦cadas cuando los desarrollos demogr¨¢ficos previstos las hagan necesarias.

Claras diferencias

Existen claras diferencias en los enfoques adoptados y en el ritmo o la intensidad de las medidas tomadas dentro del proceso de reforma de las pensiones. Las razones que han impulsado dichas reformas tienen que ver sistem¨¢ticamente con la necesidad de restablecer o garantizar la suficiencia financiera a largo plazo, pero tambi¨¦n est¨¢n motivadas, en algunos pa¨ªses, por la necesidad de mejorar la cobertura y la cuant¨ªa de las pensiones y, en general, por la eliminaci¨®n de distorsiones impl¨ªcitas en los sistemas de pensiones que tienden a reducir los incentivos a la oferta de trabajo, especialmente en las edades pr¨®ximas a la edad legal de jubilaci¨®n. Mediante reformas modestas pero continuadas, algunos pa¨ªses desarrollados han conseguido cambiar de manera significativa sus sistemas p¨²blicos de pensiones, adapt¨¢ndolos a las circunstancias futuras, rebajando las prestaciones p¨²blicas e introduciendo un mayor margen para las pensiones de capitalizaci¨®n, aunque no han faltado otras soluciones originales.

Las reformas de los sistemas de pensiones suelen clasificarse en dos grupos. El primero de ellos: reformas param¨¦tricas de los actuales sistemas, como son, por ejemplo, modificaciones de la f¨®rmula de c¨¢lculo de las pensiones o de la edad legal de jubilaci¨®n. El segundo: reformas fundamentales que consisten en la introducci¨®n de nuevos mecanismos de provisi¨®n de pensiones basados en la capitalizaci¨®n junto a los actuales sistemas de reparto. En el cuadro se resumen los distintos enfoques que los pa¨ªses est¨¢n adoptando por lo que respecta al proceso de reforma de las pensiones.

Entre los pa¨ªses que han adoptado reformas fundamentales de sus sistemas de pensiones est¨¢n los pa¨ªses en v¨ªas de desarrollo de Latinoam¨¦rica, que se han orientado por sistemas mixtos o por la privatizaci¨®n de las pensiones, aprovechando que sus sistemas p¨²blicos todav¨ªa no hab¨ªan llegado a la madurez y para combatir el fraude de las prestaciones y las escasas cotizaciones, y los pa¨ªses en transici¨®n del centro y este de Europa, que, dada la ruina en la que se encontraban los sistemas de pensiones de la era comunista, han abrazado generalmente el modelo de 'los tres pilares' que los organismos internacionales vienen propugnando desde hace d¨¦cadas. Este sistema consiste en la combinaci¨®n de un sistema p¨²blico b¨¢sico de reparto, un sistema obligatorio de capitalizaci¨®n y sistemas privados voluntarios de capitalizaci¨®n que captan el ahorro individual (v¨¦ase Holzmann, 1999). Entre los pa¨ªses que no se han distinguido precisamente por avanzar m¨¢s decididamente en la reforma de las pensiones figura Espa?a, junto a Austria, B¨¦lgica, Francia y Portugal.

En la actualidad, el sistema espa?ol de pensiones presenta suficiencia financiera, pero, seg¨²n estimaciones oficiales, el gasto en pensiones podr¨ªa llegar a representar casi el 18% del PIB en 2050 (ver gr¨¢fico 1) y, seg¨²n Fedea, el d¨¦ficit del sistema, en ese mismo a?o, equivaldr¨ªa al 6% del PIB.

La principal causa de este deterioro financiero es el descenso previsto en la relaci¨®n afiliados / pensionistas como consecuencia del envejecimiento de la poblaci¨®n (ver gr¨¢fico 2). Estos ¨®rdenes de magnitud dan la medida de las reformas a poner en marcha ahora mismo, pues, como se?alaba el premio Nobel Franco Modigliani, si la bomba demogr¨¢fica tiene una espoleta larga, m¨¢s larga es la espoleta de las reformas necesarias.

Cambios en Espa?a

En nuestro pa¨ªs, la reforma de las pensiones se ha limitado en los ¨²ltimos quince a?os a ciertas modificaciones en la f¨®rmula de c¨¢lculo de la base reguladora de la pensi¨®n (en 1985 y en 1997), separaci¨®n parcial de fuentes financieras (en 1997) y completa al horizonte 2012 (en 2001), ampliaci¨®n de la jubilaci¨®n anticipada (en 2001), mejoras continuas de las pensiones de menor cuant¨ªa o de ciertas categor¨ªas, introducci¨®n de las pensiones complementarias privadas (en 1987) y otros cambios de operaci¨®n del sistema, racionalizaci¨®n de reg¨ªmenes, control del fraude, etc¨¦tera. Ninguna de estas medidas, excepto las adoptadas en 1985, ha cambiado las perspectivas financieras futuras del sistema. De hecho, las m¨¢s recientes, en su conjunto, dado el diferente signo de las mismas, implican un cierto coste neto para el sistema. Por otro lado, aunque no es una cuesti¨®n menor, la situaci¨®n del mismo es mucho mejor que hace tan s¨®lo un lustro gracias al crecimiento del empleo. El reciente Pacto Social de las Pensiones abre las dos hojas de la tijera del sistema, aumenta los gastos y prev¨¦ la reducci¨®n de los ingresos sin ofrecer alternativa al sistema de reparto.

La literatura reciente sobre los aspectos pol¨ªticos y sociales de las reformas muestra es que ¨¦stas, a pesar de desarrollarse en procesos de gran complejidad, son posibles siempre y cuando: a) la sociedad sea consciente de la gravedad objetiva de los problemas, para lo que se requiere debate y estudios detallados; b) se forme una coalici¨®n social de suficiente entidad a favor de la reforma, para lo que los canales convencionales de 'consenso defensivo' son claramente insuficientes, y c) se dise?e una estrategia de instrumentaci¨®n, pol¨ªticamente viable, sensible a las condiciones de partida y a los efectos secundarios de la reforma, ligada a las referencias internacionales m¨¢s prometedoras.

Jos¨¦ A. Herce es director de Fedea y profesor de Econom¨ªa en la Universidad Complutense. Juan F. Jimeno es investigador de Fedea y profesor de Econom¨ªa en la Universidad de Alcal¨¢ de Henares.