El impuesto lineal cabalga de nuevo

La propuesta de reducir el IRPF a un tipo ¨²nico lleva al autor a recordar anteriores propuestas y a advertir sobre su complejidad.

En el verano de 1986, la Universidad Internacional Men¨¦ndez Pelayo celebr¨® un curso en Santander bajo el t¨ªtulo Opciones fiscales de los a?os ochenta. All¨ª escuch¨¦ por primera vez una encendida defensa a favor del llamado impuesto lineal por parte del profesor Fuentes Quintana, con el apoyo, en particular, de los profesores Lagares y Gonz¨¢lez-P¨¢ramo. La propuesta, en esencia, consist¨ªa en aplicar un tipo ¨²nico en el IRPF en lugar de una escala progresiva (24,5%, seg¨²n Fuentes Quintana, y 23,16% o 22,64%, seg¨²n Gonz¨¢lez-P¨¢ramo), o bien dos tipos del 20% y el 30%, seg¨²n Lagares; tambi¨¦n se plante¨® la posibilidad de dos tipos del 20% y el 24%. Adem¨¢s de ello, desaparecer¨ªan pr¨¢cticamente todas las complejas deducciones entonces existentes, sustituidas por otras mucho m¨¢s simplificadas o por disminuciones de la base imponible. Estas propuestas quedaron suficientemente documentadas en aquel curso y fueron objeto de un art¨ªculo de M. Lagares en EL PA?S (16 de agosto de 1986) bajo el significativo t¨ªtulo Las exigencias del crecimiento econ¨®mico y un estudio de J. M. Gonz¨¢lez-P¨¢ramo publicado en Papeles de Econom¨ªa Espa?ola (n¨²mero 27, 1986). Tambi¨¦n en EL PA?S aparecieron dos trabajos de F. Monteira y F. Pe?a, as¨ª como un editorial sobre el tema (19 de julio, 8 y 13 de septiembre del mismo a?o, respectivamente).

Cito estas publicaciones para que se vea que en unas semanas el impuesto lineal apareci¨® con fuerza y con destacados valedores. La idea fue defendida con valent¨ªa intelectual a partir de un conocimiento profundo del comportamiento real del IRPF. Ven¨ªa adem¨¢s apoyada en una obra, bien conocida por aquellos d¨ªas, de los norteamericanos Hall y Rabushka (Low tax, simple tax, flat tax) y en el contexto de planteamientos intelectuales y pol¨ªticos cr¨ªticos de la ¨¦poca. Pero aquellas brillantes llamaradas no perduraron mucho tiempo y esta revolucionaria reforma del IRPF no se llev¨® a cabo ni volvi¨® a preocupar especialmente en el mundo acad¨¦mico o pol¨ªtico ni en los medios de comunicaci¨®n, hasta que recientemente ha vuelto a surgir con fuerza como consecuencia de la propuesta formulada por J. Sevilla.

Un IRPF as¨ª concebido resulta, en principio, muy atractivo, puesto que estamos todos cansados de su complejidad como tal tributo progresivo, plagado de mecanismos que ajustan o limitan esa progresividad. Pero al mismo tiempo ¨¦se es el problema: la progresividad es un principio constitucional apoyado en s¨®lidas razones econ¨®micas, jur¨ªdicas, sociales y pol¨ªticas, bien respaldado por el Tribunal Constitucional. Y aunque ese principio se predica del sistema fiscal, y no de cada una de sus figuras (como demuestra la existencia de tributos proporcionales), el IRPF es, o deber¨ªa ser, un instrumento b¨¢sico para hacer efectiva una tributaci¨®n progresiva.

Por ello, desde el primer momento, la discusi¨®n se centr¨® en el efecto que tendr¨ªa ese impuesto lineal en la progresividad del IRPF con el fin de disponer de este dato t¨¦cnico como paso previo para la aceptaci¨®n y formalizaci¨®n de esa reforma. Por mi parte llev¨¦ a cabo un estudio insertando las propuestas de Santander en la estad¨ªstica del IRPF de 1983 y l984; los resultados constan en la revista Hacienda P¨²blica Espa?ola (n¨²mero 101, 1986) y en dos art¨ªculos aparecidos en EL PA?S (25 de octubre y 1 de noviembre de 1986). Tal vez pueda ser de utilidad recordarlos ahora que la pol¨¦mica se aviva de nuevo.

En primer lugar, aunque pueda sorprender, el resultado recaudatorio podr¨ªa ser equivalente, porque, por un lado, la progresividad no produce tanto resultado como pudiera imaginarse, y por otro, a causa de la simplificaci¨®n o desaparici¨®n de deducciones y reducciones de todo tipo. ?sta no es la cuesti¨®n; ni quienes temen perder una importante recaudaci¨®n ni quienes desean disminuir significativamente la carga fiscal global deben poner sus esperanzas en el impuesto lineal, al menos si se mantiene en los l¨ªmites de las hip¨®tesis examinadas.

En segundo lugar, y como es l¨®gico, el impuesto lineal altera la distribuci¨®n de la carga por escalones de renta. La disminuci¨®n del tipo producir¨ªa un inevitable ahorro fiscal en los niveles m¨¢s altos de ingresos, lo cual es un objetivo declarado de esas propuestas, justificado ante todo por razones econ¨®micas y de lucha contra el fraude. Pero adem¨¢s de ello dar¨ªa lugar a un incremento de carga para los contribuyentes con ingresos comprendidos entre 1-2,2 y 5-7 millones de pesetas, especialmente visible entre 600.000 y 5 millones de pesetas.

Insisto en que estos resultados se obtuvieron a partir de las hip¨®tesis expuestas y de los datos estad¨ªsticos del IRPF en 1983 y 1984, que no est¨¢n exentos de problemas. Adem¨¢s, el IRPF actual es distinto. Pero ¨¦stas hubieran sido las consecuencias reducidas a su contenido esencial.

?Deben conducir estos datos al rechazo del impuesto lineal? Evidentemente, no. Basta con tocar los tipos o las deducciones para variar los resultados. Pero s¨ª sirven de advertencia para constatar una premisa elemental de esa posible reforma: hay que contar con el efecto sobre la progresividad si queremos construir un tributo socialmente aceptable y justo conforme a los valores constitucionales, as¨ª como con la posible p¨¦rdida de diversos instrumentos o mecanismos del IRPF que articulan diversas pol¨ªticas fiscales. Por ello hay que aclarar qu¨¦ pasar¨ªa, por ejemplo, con la desgravaci¨®n de la vivienda o con el r¨¦gimen de los fondos de pensiones.

No se trata de sacralizar la progresividad actual del IRPF, que se apoya excesivamente en las rentas de trabajo en todos los pa¨ªses de la Uni¨®n Europea. Tampoco se trata de mantener su complejidad, a pesar de las simplificaciones aportadas por la nueva Ley 40/1998. Pero no deber¨ªamos retroceder en los niveles de progresividad real o, si decidimos hacerlo, debemos ser conscientes del precio social de esa simplificaci¨®n y de la posible renuncia a utilizar algunos mecanismos de este tributo que instrumentan una pol¨ªtica fiscal propia de su actual configuraci¨®n como impuesto personal progresivo.

Por supuesto, ¨¦sta es una perspectiva limitada. La decisi¨®n pol¨ªtica es mucho m¨¢s compleja y no debe reducirse a una mera cuesti¨®n t¨¦cnica de comportamiento del tipo impositivo o de las distintas deducciones o bonificaciones. Animo, por tanto, a que se concreten las proposiciones en este re?ido cortejo a los contribuyentes del IRPF; s¨®lo as¨ª podremos valorar debidamente c¨®mo podr¨ªan ser los datos estad¨ªsticos de un futuro impuesto lineal. Me unir¨¦ a sus defensores si las previsiones son convincentes.

Desde la primera ley de nuestra democracia, que fue una ley tributaria, los grupos pol¨ªticos que han protagonizado en las dos ¨²ltimas d¨¦cadas las decisiones legislativas sobre los tributos y el reparto de la carga fiscal, y que han llevado nuestro sistema al nivel t¨¦cnico y aceptaci¨®n social de los pa¨ªses de la Uni¨®n Europea, han dado prueba de saber dirigir esta maquinaria estatal. Tambi¨¦n tiene defectos visibles. Por ello vamos perfeccion¨¢ndola mediante sucesivas reformas. Estemos, pues, abiertos a las futuras, a las que s¨®lo tenemos que exigir la calidad t¨¦cnica, la coherencia, el buen sentido pol¨ªtico y el aseguramiento de la Hacienda tan dif¨ªcilmente conseguido.

Hablemos, pues, del impuesto lineal y concretemos las ideas. No es suficiente con insistir en el tipo ¨²nico; hay que definir paralelamente algunos elementos estructurales b¨¢sicos del IRPF, desde el m¨ªnimo exento hasta las posibles deducciones en la cuota, con el fin de que podamos valorar c¨®mo ser¨ªa su comportamiento real y, como es evidente, tambi¨¦n habr¨¢ que atender a su resultado recaudatorio, puesto que estamos ante una pieza clave en la financiaci¨®n de nuestro Estado.

Javier Lasarte es catedr¨¢tico de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla.