La cohesi¨®n territorial: financiaci¨®n auton¨®mica

(Extracto de la conferencia de Magdalena ?lvarez, en el que explica su propuesta de crear agencias tributarias auton¨®micas)

(...) En mi opini¨®n, desde la perspectiva de la autonom¨ªa financiera, las comunidades aut¨®nomas deber¨ªan tener capacidad de decisi¨®n sobre sus fuentes de recursos, y que ¨¦stas fuentes tuvieran el potencial necesario para cubrir la mayor parte de sus necesidades totales de gasto. Este planteamiento es el que mejor se ajusta a lo establecido en el art¨ªculo 156 de la Constituci¨®n. El texto del citado art¨ªculo ofrece pocas dudas: "las comunidades aut¨®nomas gozar¨¢n de autonom¨ªa financiera para el desarrollo y ejecuci¨®n de sus competencias con arreglo a los principios de coordinaci¨®n con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espa?oles".

Se propone, por tanto, una aut¨¦ntica responsabilidad de las comunidades aut¨®nomas en la obtenci¨®n de los ingresos. Asimismo, las comunidades aut¨®nomas deben ser responsables de una parte muy importante de los recursos que les proporciona el sistema de financiaci¨®n, y no s¨®lo de una parte testimonial de los mismos. Entendida la autonom¨ªa financiera en estos t¨¦rminos, cobra todo su sentido, la previsi¨®n constitucional de vincularla al principio de coordinaci¨®n con la Hacienda estatal. En una estructura descentralizada de ingresos, la coordinaci¨®n, entre administraciones tributarias, es del todo punto esencial.

Efectivamente, la invocaci¨®n al principio de coordinaci¨®n s¨®lo puede entenderse con diferentes Haciendas que pueden actuar sobre un volumen importante de los ingresos tributarios, de ah¨ª precisamente la necesidad de coordinarlas. En cambio, si s¨®lo una de ellas, en este caso, la estatal, es la que puede actuar sobre la mayor parte de los ingresos, la coordinaci¨®n entre las diferentes Haciendas pasa, en cuanto a su importancia, a un segundo plano. Adem¨¢s, de acuerdo con el citado art¨ªculo 156, la articulaci¨®n de Haciendas auton¨®micas con verdadera responsabilidad en sus ingresos, no puede menoscabar el principio de solidaridad. Vemos como las piezas encajan perfectamente: autonom¨ªa financiera y coordinaci¨®n, presididas por la solidaridad entre todos los espa?oles. Solidaridad que traspasa las fronteras de las comunidades aut¨®nomas para proyectarse en todo el territorio nacional.

Una vez analizado el concepto de autonom¨ªa financiera establecido en la Constituci¨®n, cabe plantearse c¨®mo podemos articularlo dentro del sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas. En mi opini¨®n para que esta articulaci¨®n sea posible son precisos cambios esenciales en el sistema tributario vigente, que al d¨ªa de hoy a¨²n est¨¢ concebido para un Estado centralizado. En este sentido, el objetivo de estos cambios deber¨ªa ser la definici¨®n de un espacio fiscal propio de las comunidades aut¨®nomas, complementado con un espacio fiscal que est¨¢s compartir¨ªan con el Gobierno central, de forma que la mayor parte de los recursos auton¨®micos provinieran de las figuras tributarias incluidas en ambos espacios.

Aun cuando es evidente que una formulaci¨®n de este tipo tiene que responder a los condicionantes propios y espec¨ªficos del estado espa?ol, cabe se?alar, que esta forma de estructurar el sistema tributario, ya existe en otras naciones, como es el caso de Alemania, en donde los l?nder tienen un amplio cat¨¢logo de figuras tributarias propias junto, a otras que comparten con la Federaci¨®n. As¨ª, y aunque vuelvo a insistir en que las circunstancias de cada pa¨ªs son diferentes -y, por tanto, deben serlo tambi¨¦n las soluciones-, en Alemania corresponden en exclusiva a los l?nder, los recursos derivados de los impuestos sobre el patrimonio, sucesiones, veh¨ªculos autom¨®viles, adquisiciones de inmuebles, las transmisiones no atribuidas a la federaci¨®n, cerveza, y casinos de lujo. Mientras que son compartidos con la Federaci¨®n el IRPF, el impuesto sobre los sueldos, el de sociedades y el IVA.

En relaci¨®n al espaci¨® fiscal propio, las comunidades aut¨®nomas deber¨ªan poder decidir sobre la configuraci¨®n de los distintos elementos del tributo -del hecho imponible, de los sujetos pasivos, de las exenciones objetivas y subjetivas, as¨ª como la base imponible y la base liquidable-. Esta autonom¨ªa fiscal tambi¨¦n deber¨ªa extenderse a los tipos de gravamen, las deducciones y las bonificaciones. Adem¨¢s, las comunidades aut¨®nomas deber¨ªan ser competentes en todo lo relativo a la gesti¨®n, liquidaci¨®n, recaudaci¨®n, inspecci¨®n y revisi¨®n de los tributos incluidos en este espacio fiscal propio. Para una gesti¨®n m¨¢s eficaz, as¨ª como una mejor coordinaci¨®n, de los espacios fiscales propios, se propone que las comunidades aut¨®nomas transformen las actuales administraciones tributarias y pasen a adoptar la forma jur¨ªdica de agencias.

Respecto al espacio fiscal compartido, las competencias del Gobierno central y las comunidades aut¨®nomas depender¨¢n de la configuraci¨®n que se d¨¦ a cada uno de los tributos incluidos en este espacio. De esta forma, si en la estructura del tributo hay elementos que tienen un componente estatal y otro auton¨®mico, la comunidad aut¨®noma podr¨¢ adoptar todo tipo de decisiones en lo que se refiere a la parte auton¨®mica.

Sin entrar en detalles concretos de c¨®mo hay que llevar a cabo esta delimitaci¨®n, s¨ª parece razonable que las administraciones auton¨®micas jueguen un papel importante en aquellos aspectos de la gesti¨®n que demandan una mayor cercan¨ªa al ciudadano.

En todo caso, ser¨ªa necesario instrumentar un ¨®rgano que coordine la agencia estatal con las auton¨®micas, en la gesti¨®n de este espacio fiscal compartido. En este sentido, creo que la articulaci¨®n de este ¨®rgano deber¨ªa redundar tambi¨¦n en una mayor eficiencia en la gesti¨®n del espacio fiscal propio por parte de la comunidad aut¨®noma. As¨ª, por ejemplo, en el caso de Alemania existen las llamadas "direcciones superiores de finanzas", que establecen las directrices sobre los tributos compartidos fijadas conjuntamente por el ministerio y el land.

La delimitaci¨®n de estos espacios fiscales debe estar presidida por el principio de armonizaci¨®n fiscal. Ello supone un estricto respeto a la normativa fiscal de la UE, as¨ª como procurar un correcto encaje entre las normativas del gobierno central y las comunidades aut¨®nomas, y de estas ¨²ltimas entre s¨ª. Igualmente, la armonizaci¨®n fiscal debe garantizar que los diferentes tratamientos fiscales, no deriven en situaciones de competencia desleal.

En este sentido, la armonizaci¨®n fiscal debe fijar el l¨ªmite entre lo que es el leg¨ªtimo ejercicio de las competencias normativas por parte de las comunidades aut¨®nomas, y las dirigidas a conseguir ventajas fiscales en perjuicio de las dem¨¢s. Mediante la adecuada armonizaci¨®n de las normas fiscales debe evitarse la posibilidad de que existan comunidades aut¨®nomas que funcionen como aut¨¦nticos para¨ªsos fiscales.

Asimismo, para una mayor eficacia, debe hacerse efectivo el principio de coordinaci¨®n. La aplicaci¨®n pr¨¢ctica de este principio supone fijar con precisi¨®n el ¨¢mbito material de actuaci¨®n de cada una de las agencias, as¨ª como las distintas formas de colaboraci¨®n entre las mismas.

Tambi¨¦n en aras de una mayor eficacia, debe quedar garantizado el intercambio de informaci¨®n. Esto supone que cualquier agencia debe disponer de toda aquella informaci¨®n que le afecte, que obre en poder de las dem¨¢s, y debe poder disponer de ella de forma ¨¢gil y r¨¢pida.

El intercambio de informaci¨®n es fundamental para la lucha contra el fraude fiscal, pues no debemos olvidar que la opacidad es el mejor aliado de aquellos que quieren eludir sus obligaciones fiscales (...).