?C¨®mo debe ser la Guardia Civil?

Este libro trata de la configuraci¨®n hist¨®rica del Estado espa?ol. O m¨¢s exactamente, del Estado espa?ol contempor¨¢neo, que adopta sus rasgos b¨¢sicos en el siglo XIX. El absolutismo deja paso al liberalismo, y lo hace con caracter¨ªsticas diferentes a procesos similares de otros pa¨ªses europeos. La Espa?a constitucional del XIX adopta una fisonom¨ªa especialmente olig¨¢rquica, con predominio del poder militar y con un sistema profundamente centralista como forma de gobierno.

En ese esquema, la Guardia Civil, que nace en la mitad del siglo, cuando triunfa la corriente m¨¢s dura y reaccionaria del liberalismo espa?ol -los moderados de Isabel II-, ser¨¢ el gran instrumento de tal centralizaci¨®n. La Guardia Civil es el cuerpo de seguridad que dominar¨¢ los siglos XIX y XX, y que, ya en sus or¨ªgenes, mostrar¨¢ la fuerte dial¨¦ctica entro lo civil y lo militar en la pol¨ªtica de nuestro pa¨ªs.

La pol¨ªtica del Gobierno de Gonz¨¢lez Bravo (1844) puede resumirse en la idea directriz: centralizaci¨®n. Y como medida culminadora de todo el despliegue centralizador, la creaci¨®n de una fuerza especial de seguridad: la Guardia Civil

La concepci¨®n militarizadora del orden p¨²blico se aplicar¨¢ en todo el proceso de organizaci¨®n de la Guardia Civil, y as¨ª lo expres¨® Ahumada en sus circulares

Cuando la sociedad del globalizado siglo XXI es tan diferente del que vio nacer al cuerpo, y la seguridad es uno de los grandes temas, un estudio como ¨¦ste tiene toda su justificaci¨®n

Despu¨¦s de 25 a?os de democracia, una de cuyas se?as de identidad es el Estado de las autonom¨ªas, e insertos en la Europa del espacio de justicia y seguridad, cabe una nueva mirada sobre el nacimiento del Estado centralista y el papel que en ¨¦l desempe?¨® la Guardia Civil. Y cabe interrogarse por el modelo policial y de seguridad p¨²blica que nos pide la sociedad espa?ola de cara al siglo XXI.

?stos son los dos objetivos esenciales de este libro. Por un lado, adentrarnos en el origen y desarrollo del Estado centralista y el modo en que en ¨¦l actu¨® la Guardia Civil como resorte esencial de modernizaci¨®n, centralizaci¨®n y poder. Por otro lado, en el pr¨®logo a esta edici¨®n se hace una reflexi¨®n -y una propuesta- sobre el modelo de seguridad que nos interesa para el futuro. Esta reflexi¨®n plantea el sentido que tiene hoy que la Guardia Civil y el Cuerpo de Polic¨ªa Nacional sigan siendo generalistas (y descoordinados) en un Estado auton¨®mico cuasifederal, y que la Guardia Civil mantenga una disciplina militar y dependa del Ministerio de Defensa cuando en un cuarto de siglo de democracia no ha recibido una sola misi¨®n de ese car¨¢cter.

Cuando la sociedad del globalizado siglo XXI es tan diferente de la que vio nacer a la Guardia Civil, y la seguridad se convierte en una de las grandes cuestiones del momento ante la criminalidad transfronteriza y organizada, un estudio de este tipo tiene toda su justificaci¨®n. La crisis del Estado-naci¨®n es tambi¨¦n la crisis del modelo de seguridad que lo acompa?a, y la apertura a una nueva modernizaci¨®n pol¨ªtica.

Un poco de historia

El 5 de diciembre de 1843 sub¨ªa a la presidencia del Consejo de Ministros Luis Gonz¨¢lez Bravo, "un producto diab¨®lico de unos malos tiempos", para Butler Clarke. Ven¨ªa a sustituir al progresista Ol¨®zaga, la v¨ªctima de una triste operaci¨®n de baja pol¨ªtica propiciada por la Corona.

?ste es el desenlace del pulso pol¨ªtico que el estrato superior ech¨® con ¨¦xito a los Gobiernos de inspiraci¨®n esparterista posteriores a la Regencia. En ese pulso, el papel decisivo lo ocuparon los viejos generales moderados. Los Ahumada, Balanzat, San Rom¨¢n, Pezuela, Zarco del Valle, Ezpeleta, Carandolet, Montes, Soria, Villacampo, C¨®rdoba, Narv¨¢ez, Pav¨ªa..., se impusieron al partido de los generales de la revoluci¨®n de 1820, los generales De la Isla, Espinosa, O'Dalis, L¨®pez Barrios, San Miguel, Vald¨¦s, y a los generales del Per¨², o Ayacuchos, o "americanos", Espartero, Villalobos, Maroto, Monet, Ferraz, Bedoya, Rodil. El enemigo m¨¢s inmediato y tangible puesto fuera de combate fue la Milicia Nacional.

Hay que tener en cuenta, para calibrar la trascendencia de la medida, que mientras que la fuerza del Ej¨¦rcito permanente oscila en torno a los 100.000 hombres -la ley de 15 de julio de 1842 lo fija en 90.000, m¨¢s 40.000 de reserva-, la Milicia Nacional pudo llegar a cerca de medio mill¨®n; de ellos, una tercera parte con armas.

El 27 de diciembre eran suspendidas las Cortes (el Senado de forma inconstitucional), no volvi¨¦ndose a reunir una nueva legislatura hasta el 10 de octubre de 1844. En ese periodo, Gonz¨¢lez Bravo y Narv¨¢ez impulsar¨ªan, sin controles parlamentarios, la construcci¨®n de un sistema pol¨ªtico cerrado y sin concesiones. Hubo en esos 10 meses triple n¨²mero de fusilamientos que en 17 a?os de absolutismo de Fernando VII.

Gonz¨¢lez Bravo, el mismo d¨ªa en que las Cortes eran suspendidas, resumi¨® ante sus ministros la filosof¨ªa fundamental e indispensable de las decisiones del Gabinete en una sola frase: "Centralizar la acci¨®n del Gobierno". En verdad, la pol¨ªtica del Gobierno puede reunirse en esa idea organizativa directriz: centralizaci¨®n. Su otra preocupaci¨®n b¨¢sica, llevada a cabo con celeridad, fue "ocupar" el aparato estatal con agentes afectos al proyecto conservador. Y, como medida culminadora de todo el despliegue centralizador del Gobierno, la creaci¨®n de una fuerza especial de seguridad, la Guardia Civil, el 28 de marzo de 1844.

El nacimiento del Cuerpo

Un tema conflictivo acordado en ¨²ltima instancia en el Consejo fue la supresi¨®n del art¨ªculo en que se dec¨ªa que "la Guardia Civil en masa forma parte del Ej¨¦rcito, volviendo a sus filas los oficiales con sus grados en caso de disoluci¨®n". La cuesti¨®n era decisiva para la naturaleza de la Guardia Civil y, muy especialmente, para la dependencia pol¨ªtica de la misma. Porque, de aprobarse esa redacci¨®n, el ministro de la Guerra hubiese tenido en sus manos la facultad de transformar en ej¨¦rcito a la Guardia Civil y atraerla hacia su esfera competencial. La dependencia del ministro de la Gobernaci¨®n y su naturaleza de cuerpo armado civil hubiesen quedado desvirtuadas. El acta de la sesi¨®n del Consejo de Ministros es capaz de transmitir la pugna que se plante¨® en su propio seno: "Tuvo lugar un acalorado debate", dice literalmente. Gonz¨¢lez Bravo y Pe?aflorida frente a Mazarredo y Portillo. Al final venci¨® en toda la l¨ªnea la propuesta de Gonz¨¢lez Bravo; se suprimi¨® la referencia a que la Guardia Civil en masa formase parte del Ej¨¦rcito, y se acord¨® "que los oficiales de la Guardia Civil no puedan volver al Ej¨¦rcito, d¨¢ndoseles salida en la carrera de la Administraci¨®n civil en los ramos de correos, protecci¨®n y seguridad p¨²blica, tel¨¦grafos, etc¨¦tera".

Con estas modificaciones fue aprobado y publicado el decreto de 28 de marzo de 1844, el propiamente fundacional de la Guardia Civil. La parte dispositiva del decreto fue precedida de una "exposici¨®n" suscrita por todos los miembros del Gobierno. En la forma y en el fondo, se trata de un documento singular.

La exposici¨®n utiliza deliberadamente para denominar a la Benem¨¦rita expresiones como "cuerpo civil" o "fuerza civil de protecci¨®n y seguridad p¨²blica", que no parecen dejar lugar a dudas sobre su naturaleza jur¨ªdica originaria.

La Guardia Civil es el primer intento de crear un cuerpo armado de ¨¦lite al servicio de la Administraci¨®n civil, que pueda competir con el ¨²nico cuerpo funcionarial de ¨¦lite que existe hasta entonces en el Estado: los oficiales militares de carrera. Intento ut¨®pico en muchos de sus aspectos. Porque el Gobierno de Gonz¨¢lez Bravo, desp¨®tico con los progresistas, irrespetuoso con la Constituci¨®n -el ¨²ltimo ejemplo fue la Ley de Imprenta de 10 de abril-, reaccionario hasta el extremo de hacer concebir ilusiones a sectores carlistas, no iba a tener la fuerza precisa para imponerse a la derecha de la derecha espa?ola, muy bien representada ante la Corona. El 3 de mayo de 1844, el general Narv¨¢ez iniciaba su mandato como presidente del Consejo de Ministros, hombre cuya personalidad retratar¨¢ Andr¨¦s Borrego con estas palabras: "Las revoluciones no cuajaban cuando lo ten¨ªan enfrente; pero despu¨¦s del triunfo, su pol¨ªtica hac¨ªa brotar las revoluciones". Es el retrato de Narv¨¢ez y de toda una ¨¦poca, porque la vida pol¨ªtica de Ram¨®n Mar¨ªa Narv¨¢ez se confunde e identifica hasta la muerte con lo que Jes¨²s Pab¨®n ha llamado "el r¨¦gimen de los generales".

Por apuntar s¨®lo un dato, pensemos que en 1842, un a?o antes de la insurrecci¨®n moderada, Ej¨¦rcito y Marina gastaban el 55% del Presupuesto del Estado, y, lo que es quiz¨¢ a¨²n m¨¢s significativo, ten¨ªan el control del 95% de los agentes del Gobierno.

"En algunos puntos, ni los jefes pol¨ªticos, ni los intendentes, ni los alcaldes son tales. Todas las funciones son absorbidas por un capit¨¢n general o un jefe militar", dir¨¢ Jaime Balmes.

La militarizaci¨®n

El viraje pol¨ªtico de 1844 tiene la consiguiente proyecci¨®n en la m¨¢s importante creaci¨®n burocr¨¢tica de la ¨¦poca: la Guardia Civil.

Se conf¨ªa al duque de Ahumada, con la incondicional ayuda de los inspectores y directores de las Armas y los capitanes generales de distrito, la organizaci¨®n y puesta en marcha del Cuerpo.

La casa-cuartel

La concepci¨®n militarizadora del orden p¨²blico se aplicar¨¢ en todo el proceso de organizaci¨®n de la Guardia Civil, y as¨ª lo expres¨® Ahumada en sus circulares: La Guardia Civil en dependencia org¨¢nica exclusiva del Ministerio de la Guerra. La Guardia Civil como cuerpo especial, con tropas profesionales, cualitativamente diferente de la estructura y composici¨®n de los cuerpos de recluta convencional de ej¨¦rcito. La Guardia Civil como pieza b¨¢sica de un proyecto pol¨ªtico de largo alcance, no como respuesta coyuntural a una situaci¨®n apurada de orden p¨²blico; una pieza que hay que fabricar concienzudamente, en constante y paciente crecimiento, sin prisa y sin pausa. La Guardia Civil como cuerpo militar especialmente jerarquizado y estamentalizado -dada su diseminaci¨®n territorial y su despliegue no masivo- "necesita m¨¢s n¨²mero de oficiales y menos de sargentos y cabos, tanto porque aqu¨¦llos tendr¨¢n m¨¢s capacidad y cordura que ¨¦stos como para que las clases de tropa puedan ser m¨¢s vigiladas". La Guardia Civil como cuerpo funcionarial separado de la sociedad civil, no s¨®lo jur¨ªdica (ordenanza militar), sino sobre todo vitalmente: "Si es muy natural y justo que el guardia civil, que habr¨¢ muchos casados, viva en compa?¨ªa de su familia, es indispensable igualmente que vivan reunidos". Toda una teor¨ªa de la militarizaci¨®n de la vida familiar, presente en la instituci¨®n de la casa-cuartel, uno de cuyos principios b¨¢sicos lo formula as¨ª Ahumada en escrito dirigido a Gonz¨¢lez Bravo el 25 de abril de 1844: "Siempre que sea posible ser¨¢ muy conveniente que est¨¦n establecidas en un edificio o casa aislada para que de esta manera pueda haber m¨¢s secreto". Una autarqu¨ªa o autosuficiente f¨ªsica que se corresponde con una autarqu¨ªa ideol¨®gica en la Benem¨¦rita -"cuerpo respetable y esencialmente conservador"-, cultivada con ¨¦nfasis desde el origen (expresi¨®n de ella es el control del reclutamiento y el sistema de ense?anza); manifestada en las circulares y disposiciones del inspector general y en la c¨¦lebre cartilla; transmitida jer¨¢rquicamente a trav¨¦s del control interno disciplinario y el rasgo fuertemente paternalista y corporativo que caracteriza las relaciones internas en la Benem¨¦rita, y reproducida con cierta fluidez mediante toda la pol¨ªtica de antig¨¹edad y permanencia que se persigue en el Cuerpo, y muy especialmente merced a la fuerte endogamia, hereditaria y corporativa que le caracterizaba; "as¨ª como en lo sucesivo no necesitar¨¢ la Guardia Civil ciertamente alimentarse del Ej¨¦rcito, lo necesita en su primera organizaci¨®n como lo ha necesitado Francia, B¨¦lgica, Baviera y otros pa¨ªses extranjeros en que existe igual o muy parecida instituci¨®n", escribe Ahumada al Ministerio de la Guerra el 30 de agosto de 1844.

La Guardia Civil, en suma, como criatura del Ej¨¦rcito, no como ¨®rgano de la Administraci¨®n civil.

Narv¨¢ez apoya el proyecto de Ahumada y firma a los 10 d¨ªas de su toma de posesi¨®n algo que cabr¨ªa calificar de contradecreto. El decreto de 28 de marzo -de Gobernaci¨®n- no fue derogado expresamente por el de 13 de mayo -de la Guerra-, pero qued¨® totalmente irreconocible, hasta el punto de que la corriente historiogr¨¢fica de la Guardia Civil m¨¢s oficialista desposee a aqu¨¦l de su pretendido car¨¢cter fundacional, para conced¨¦rselo al de 13 de mayo.

La exposici¨®n que precedi¨® al decreto de Gonz¨¢lez Bravo dejaba muy claro que la Guardia Civil era un "cuerpo civil"; Narv¨¢ez no se atrevi¨® a dar del todo la vuelta a esa definici¨®n. M¨¢s a¨²n, lleg¨® a corregir la intenci¨®n primera de Ahumada de definir a la Guardia Civil como un cuerpo m¨¢s del Ej¨¦rcito. Es lo que debe deducirse de un atento examen del original del decreto firmado por Narv¨¢ez. En efecto, en ese original se hab¨ªa colado de rond¨®n en un principio la siguiente frase: "Este cuerpo, aunque parte integrante y privilegiada del Ej¨¦rcito, tiene una ¨ªndole de servicio distinto".

Narv¨¢ez, de su pu?o y letra, tach¨® la frase antes citada, sustituy¨¦ndola por una nueva formulaci¨®n, que ser¨ªa la definitiva: "Este cuerpo tiene una ¨ªndole de servicio distinto del del Ej¨¦rcito".

El sentido es tan diferente del primitivo que deber¨¢ deducirse de esta frase, en una interpretaci¨®n l¨®gica, que lo que indica es que la Guardia Civil y el Ej¨¦rcito eran dos instituciones distintas. Que la Guardia Civil no era un cuerpo intr¨ªnsecamente "militar", sino un cuerpo "militarizado". Es la consagraci¨®n de la ambig¨¹edad en su naturaleza jur¨ªdica y en su posici¨®n pol¨ªtica.

Conflictos insolubles

Esta normativa dar¨¢ origen en lo sucesivo a diversos conflictos, a menudo insolubles. Se?ala Rivas G¨®mez: "Sucedi¨® que aquel cuerpo especial, concebido como auxiliar, naci¨® con mayor fortaleza y dimensiones de lo previsto y se hizo independiente aun antes de ver la luz, con una recia contextura militar no imaginada, por virtud de una concepci¨®n distinta de Narv¨¢ez y el duque de Ahumada, ambos resueltos a crear un cuerpo de caracter¨ªsticas castrenses tan acusadas que no iban a plegarse a subordinaciones jer¨¢rquicas civiles".

En esta problem¨¢tica de la tensa relaci¨®n entre la autoridad civil y los mandos de la Guardia Civil hay que situar la importante y sorprendente carta que el ministro de la Gobernaci¨®n dirige, el 7 de abril de 1901, al general Weyler se?al¨¢ndole la necesidad de que "la Guardia Civil conserve el car¨¢cter que la califica, esto es, el de civil, bien seguro de que su propia experiencia le dice lo perjudicial que le ha sido el darle car¨¢cter militar".

Pero la autonom¨ªa de la Guardia Civil respecto de la autoridad civil era un hecho consolidado desde los primeros a?os. O'Donnell hab¨ªa fijado cincuenta a?os antes, sin lugar a dudas, los t¨¦rminos de la cuesti¨®n al se?alar como un rasgo b¨¢sico de los oficiales de la Benem¨¦rita el de la "independencia". Como dir¨ªa Tocqueville del militar: "Su verdadera patria es el ej¨¦rcito, puesto que no es nada sino en virtud del rango que en ¨¦l ocupa; sigue, pues, la suerte del ej¨¦rcito, se engrandece o decae con ella, y es hacia ella sola hacia donde proyecta, de ahora en adelante, sus esperanzas".