Equilibrio presupuestario y ciclo econ¨®mico

Durante los ¨²ltimos a?os se ha planteado un debate que ha sido especialmente intenso en Europa, con la creaci¨®n de la Uni¨®n Econ¨®mica y Monetaria (UEM), que ha centrado la atenci¨®n en el papel que desempe?a la pol¨ªtica fiscal y presupuestaria en la uni¨®n monetaria. En el caso de Espa?a se ha concretado en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), que exige el equilibrio presupuestario, el extra?amente denominado d¨¦ficit cero para el conjunto de las Administraciones p¨²blicas, as¨ª como para la Administraci¨®n central m¨¢s la Seguridad Social, las comunidades aut¨®nomas y las corporaciones locales. ?ltimamente, en el debate p¨²blico se ha introducido el concepto de equilibrio presupuestario, d¨¦ficit o super¨¢vit cero, a lo largo del ciclo econ¨®mico, tratando de compatibilizar la estabilidad presupuestaria con la flexibilidad de la pol¨ªtica fiscal.

El ¨²nico problema real es qui¨¦n va a estimar cu¨¢l es el super¨¢vit p¨²blico estructural que debe tener la econom¨ªa espa?ola

Es f¨¢cil demandar m¨¢s d¨¦ficit p¨²blico en las recesiones olvidando que en las expansiones debe alcanzarse un super¨¢vit p¨²blico suficiente

La pol¨ªtica presupuestaria tiene tres funciones cl¨¢sicas: la asignaci¨®n de recursos para aumentar la eficiencia, la redistribuci¨®n de la renta para aumentar la equidad y la estabilizaci¨®n para reducir la volatilidad de los ciclos econ¨®micos. La cesi¨®n de la soberan¨ªa sobre pol¨ªtica monetaria y de tipo de cambio asociada a la creaci¨®n de la uni¨®n monetaria otorga a la pol¨ªtica fiscal y presupuestaria un papel m¨¢s relevante como pol¨ªtica de estabilizaci¨®n, a¨²n m¨¢s necesario ante la posible presencia de shocks asim¨¦tricos, es decir, que incidieran de una forma diferenciada en la econom¨ªa espa?ola. Pero esta mayor relevancia como pol¨ªtica de estabilizaci¨®n, a nivel nacional, debe ser compatible con una cierta coordinaci¨®n de las pol¨ªticas fiscales de los pa¨ªses que constituyen la uni¨®n monetaria, necesidad que fue el origen del Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento (PEC), en el que, adem¨¢s de acotarse la posibilidad de incurrir en d¨¦ficit p¨²blicos superiores al 3% del PIB, se estableci¨® el principio del equilibrio presupuestario en el medio plazo.

Y ya, en estas breves l¨ªneas, han surgido tres conceptos: equilibrio presupuestario a medio plazo, equilibrio presupuestario cada periodo y equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo. El primero es el principio ortodoxo que ning¨²n economista discutir¨ªa y que refleja que tambi¨¦n el sector p¨²blico se ve sujeto a una restricci¨®n de car¨¢cter intertemporal, aunque nunca acaba de quedar clara la dimensi¨®n del medio plazo. El segundo garantiza el primero, estando siempre en equilibrio es seguro que se estar¨¢ en el mismo a medio plazo, aunque es demasiado r¨ªgido, y el tercero constituye una acepci¨®n intermedia que puede responder, como se ver¨¢ a continuaci¨®n, a distintas interpretaciones.

Efecto proc¨ªclico

El ciclo econ¨®mico afecta a las cuentas p¨²blicas, tanto por el lado de los ingresos como del gasto. En las fases expansivas, los ingresos p¨²blicos crecen por encima de su tendencia, mientras que el gasto (fundamentalmente las prestaciones por desempleo) lo hace por debajo de su nivel tendencial, y lo contrario ocurre en las recesiones. Ello da lugar a que en las expansiones se produzca una mejora de las cuentas p¨²blicas y en las recesiones un empeoramiento. En s¨ªntesis, el efecto del ciclo sobre las cuentas p¨²blicas es proc¨ªclico, elev¨¢ndose el super¨¢vit p¨²blico (o reduci¨¦ndose el d¨¦ficit) en las fases alcistas del ciclo y reduci¨¦ndose (aumentando el d¨¦ficit) en las fases bajistas. Este efecto permite la identificaci¨®n de los componentes estructural y c¨ªclico del super¨¢vit presupuestario.

Sup¨®ngase que hubiera una situaci¨®n de equilibrio estructural en las cuentas p¨²blicas, que se mantiene a lo largo del tiempo y que, por tanto, se mantiene el principio ortodoxo de equilibrio presupuestario en el medio y largo plazo. En este caso, el saldo presupuestario evolucionar¨ªa de acuerdo con el ciclo econ¨®mico o output gap (OG), como se representa en el gr¨¢fico 1.

Si, en esta situaci¨®n, se pretendiera mantener el equilibrio presupuestario en cada momento, ser¨ªa necesario eliminar el d¨¦ficit en la fase recesiva (disminuyendo el gasto y/o aumentando los ingresos) y el super¨¢vit en la fase expansiva (aumentando el gasto y/o disminuyendo los ingresos). Evidentemente, una pol¨ªtica como ¨¦sta no ser¨ªa estabilizadora, sino que contribuir¨ªa a aumentar la volatilidad. De hecho, requerir¨ªa tener un d¨¦ficit estructural en las expansiones y un super¨¢vit estructural en las recesiones. Es decir, requerir¨ªa la existencia de una pol¨ªtica discrecional proc¨ªclica y, por consiguiente, demasiado r¨ªgida y carente de fundamentaci¨®n econ¨®mica.

Permitir las oscilaciones en el super¨¢vit p¨²blico de acuerdo con el ciclo econ¨®mico equivaldr¨ªa a lo que los economistas denominamos "dejar actuar a los estabilizadores autom¨¢ticos" y se tendr¨ªa el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo econ¨®mico. Sin cambios normativos en la pol¨ªtica fiscal, el peso de los impuestos en el PIB se reducir¨ªa en las recesiones y el gasto en prestaciones por desempleo aumentar¨ªa y lo contrario en las expansiones. Esta situaci¨®n se ilustra en el gr¨¢fico 2.

Ahora bien, se puede dise?ar una pol¨ªtica fiscal m¨¢s activa que, respetando el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo, permita acciones discrecionales contrac¨ªclicas asociadas a cambios normativos en los ingresos y/o el gasto p¨²blico que traten de contrarrestar activamente en el corto plazo los efectos del ciclo sobre la actividad y el empleo. Esta situaci¨®n se ilustra en el gr¨¢fico 3, en el que, como se puede ver, tambi¨¦n el super¨¢vit estructural oscila de acuerdo con el ciclo econ¨®mico. L¨®gicamente, en este caso, la volatilidad del super¨¢vit presupuestario aumenta, pero tambi¨¦n se refuerza el papel estabilizador de la pol¨ªtica fiscal.

El problema en este caso es de credibilidad. Es muy f¨¢cil demandar un mayor d¨¦ficit p¨²blico en las recesiones para tratar de contrarrestar en el corto plazo los efectos negativos sobre la actividad y el empleo, olvidando que en las expansiones debe alcanzarse un super¨¢vit p¨²blico suficiente que, precisamente, dote a las autoridades econ¨®micas del margen de maniobra necesario para poder aplicar una pol¨ªtica fiscal contrac¨ªclica.

La experiencia europea de los ¨²ltimos a?os ha sido, en este sentido, devastadora. A pesar de que en los ¨²ltimos a?os del siglo pasado todo el mundo se congratulaba del ejemplar proceso de consolidaci¨®n fiscal que se hab¨ªa llevado a cabo en las econom¨ªas europeas, la experiencia de la ¨²ltima recesi¨®n ha mostrado de forma inequ¨ªvoca que fue claramente insuficiente. A pesar de que los intentos por aplicar una pol¨ªtica fiscal contrac¨ªclica han sido calificados de t¨ªmidos, sobre todo por comparaci¨®n con el impulso fiscal experimentado por la econom¨ªa de Estados Unidos, las principales econom¨ªas europeas ni siquiera han podido respetar los l¨ªmites al d¨¦ficit p¨²blico acordados en el PEC. Y ello a pesar de que la metodolog¨ªa acordada para la elaboraci¨®n de las cuentas p¨²blicas en Europa ha sido muy generosa, permitiendo la contabilizaci¨®n extrapresupuestaria de determinado gasto p¨²blico que ha reducido artificialmente el d¨¦ficit de las econom¨ªas.

Nada que objetar

Por tanto, nada que objetar al equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo, tanto si se aplica en su sentido m¨¢s restrictivo, dejar que act¨²en los estabilizadores autom¨¢ticos manteniendo equilibrio estructural permanentemente, como en el caso en el que se deje lugar a la pol¨ªtica discrecional, con un d¨¦ficit estructural en las fases recesivas que se compensa con un super¨¢vit estructural equivalente en las expansivas, aunque en este caso se plantea un problema de credibilidad si se empieza por suponer que el futuro inmediato va a ser mejor que el presente.

El ¨²nico problema es qui¨¦n va a estimar cu¨¢l es el super¨¢vit p¨²blico estructural de la econom¨ªa espa?ola y tambi¨¦n no pod¨ªa olvidarme de que el problema es mucho m¨¢s complejo de lo que parece a primera vista, de su descomposici¨®n entre sectores: Estado y organismos aut¨®nomos, Seguridad Social, comunidades aut¨®nomas y corporaciones locales. Y casi se me olvida, ?no habr¨ªa que tener en cuenta el previsible incremento en el gasto en pensiones y en sanidad que se producir¨¢ paulatina pero inexorablemente durante las pr¨®ximas d¨¦cadas?

En definitiva, no s¨¦ si por fin habr¨¢ que celebrar la llegada de la hora de los econ¨®metras, la de una instituci¨®n independiente del Gobierno con competencias para evaluar el tono de la pol¨ªtica fiscal, como podr¨ªa ser la Oficina Presupuestaria del Congreso, o la de ambos.

David Taguas es subdirector del Servicio de Estudios del BBVA