La Constituci¨®n europea en serio

No hay respuestas sencillas sobre la naturaleza del primer texto constitucional para la Europa ampliada. El "Tratado por el que se instituye una Constituci¨®n para Europa" es un h¨ªbrido: su contenido material y terminolog¨ªa son en buena medida los de una Constituci¨®n, pero su forma, elaboraci¨®n, ratificaci¨®n y futura reforma de sus art¨ªculos b¨¢sicos son las propias de un Tratado.

Si un d¨ªa entra en vigor, la Uni¨®n habr¨¢ dado un paso adelante significativo en su desarrollo jur¨ªdico y pol¨ªtico. Pero no ser¨¢ un salto en el vac¨ªo. Para entender bien esta reforma hay que partir de que gran parte del contenido de la Carta Magna ya est¨¢ en vigor a trav¨¦s del actual Tratado de la Uni¨®n Europea, es decir, la reforma ha consistido sobre todo en una tarea de compilaci¨®n. No obstante, hay novedades importantes. El texto define una Uni¨®n de ciudadanos y Estados, otorga la personalidad jur¨ªdica a la Uni¨®n que antes ten¨ªa la Comunidad, contiene por primera vez el principio de primac¨ªa del Derecho europeo, elimina la separaci¨®n de pol¨ªticas en "pilares", clarifica el reparto de competencias UE-Estados (sin reducir los amplios poderes de la UE) y mejora la tipolog¨ªa y la jerarqu¨ªa normativa comunitaria.

La Constituci¨®n incorpora por primera vez con car¨¢cter vinculante una Carta de Derechos Fundamentales, aunque al final ha quedado algo devaluada en sus posibilidades de aplicaci¨®n por exigencias brit¨¢nicas. A cambio, refuerza al Tribunal de Justicia, que tendr¨¢ jurisdicci¨®n sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia. ?sta ser¨¢ por fin una pol¨ªtica com¨²n, que incluye el principio de reconocimiento mutuo de sentencias. Los futuros reglamentos y directivas ser¨¢n, con matices, leyes europeas y leyes marco europeas, adoptadas conjuntamente por el Parlamento y el Consejo a propuesta de la Comisi¨®n.

En el lado negativo de la balanza de esta Constituci¨®n est¨¢ la falta de mayor simplificaci¨®n y claridad. En los m¨¢s de cuatrocientos art¨ªculos de que consta, adem¨¢s de la docena larga de protocolos y declaraciones, no consigue hacer m¨¢s transparente el procedimiento legislativo. El punto m¨¢s pol¨¦mico de la negociaci¨®n, el peso de los Estados en el Consejo, se ha saldado con una f¨®rmula mucho m¨¢s complicada que la anterior. Esta soluci¨®n se basa sobre todo en el principio de poblaci¨®n, como si tanto el Consejo como el Parlamento fueran C¨¢maras bajas. Consagra un mayor poder de decisi¨®n de Alemania y otorga claramente m¨¢s voz a Francia, Reino Unido e Italia. A la doble mayor¨ªa se han a?adido cuatro cla¨²sulas de salvaguardia que, sin embargo, no mejoran mucho el poder relativo de los Estados medianos y peque?os. Los Estados peque?os han recibido sobre todo su compensaci¨®n en la Comisi¨®n.

El texto constitucional duplica el poder de co-decisi¨®n del Parlamento y ampl¨ªa las ¨¢reas de toma de decisi¨®n por mayor¨ªa cualificada en el Consejo, respetando las "l¨ªneas rojas" brit¨¢nicas en seguridad social, fiscalidad y pol¨ªtica exterior. Crea dos ¨®rganos novedosos, que pueden fortalecer la defensa del inter¨¦s europeo, el presidente del Consejo Europeo y el ministro de Asuntos Exteriores. Este ¨²ltimo puesto es el resultado de sumar la vicepresidencia de Relaciones Exteriores de la Comisi¨®n al puesto de Alto Representante para la PESC del Consejo.

En todo caso, la Uni¨®n de 25 Estados no es ni ser¨¢ una federaci¨®n. En la Constituci¨®n no subyace la aspiraci¨®n a evolucionar hacia la forma de Estado ni a crear un pueblo europeo. Al contrario, la nueva Constitutici¨®n refuerza el respeto a las identidades nacionales y a los Estados miembros. Por ahora, la nueva Uni¨®n no dispondr¨¢ de instituciones centrales fuertes, con polic¨ªa propia y fuerzas armadas, ni de presupuesto suficiente y capacidad impositiva y, sobre todo, le seguir¨¢ faltando dosis de legitimidad social y lealtad de sus ciudadanos, agrupados de forma preferente en demoi nacionales.

La probabilidad de que la Constituci¨®n no entre en vigor es alta, porque las reglas de ratificaci¨®n son muy exigentes: se necesita la aprobaci¨®n de veinticinco parlamentos nacionales, de no pocos tribunales constitucionales y en al menos ocho pa¨ªses referenda de resultado afirmativo, en un clima de escepticismo y desinter¨¦s por la pol¨ªtica europea creciente. En Espa?a, antes de lanzarnos a un refer¨¦ndum consultivo no ser¨ªa mala idea preguntar a nuestro Tribunal Constitucional si la ratificaci¨®n de la Constituci¨®n europea exige la reforma previa de la Constituci¨®n espa?ola y armonizar primero el contenido de ambos textos.

La Carta Magna europea prev¨¦ que el Consejo Europeo decidir¨¢ qu¨¦ hacer si al menos 4/5 de los Estados han ratificado y el resto no lo han hecho. El problema es que los pa¨ªses en los que se produzca el "no" tienen derecho a que siga vigente el Tratado de la Uni¨®n Europea, versi¨®n Niza. Nadie puede obligarles a salirse de este Tratado y los principios del derecho europeo impiden que los que han ratificado la Constituci¨®n puedan aplicarla s¨®lo a ellos, ni siquiera s¨®lo la parte "pol¨ªtica", ya que se producir¨ªan conflictos entre los dos textos, Niza y la Constituci¨®n, que el Tribunal de Justicia resolver¨ªa a favor del Tratado vigente en los 25 Estados miembros.

Desde una perspectiva idealista, el abogado general de la UE, Miguel Poiares Maduro, ha explicado que este texto constitucional puede suponer una transformaci¨®n sustantiva de la Uni¨®n. Aunque las reglas b¨¢sicas no cambien radicalmente, hemos cambiado de s¨ªmbolos y de lenguaje y ya hablamos de "Constituci¨®n europea", un nombre que pone de relieve la existencia de una comunidad pol¨ªtica europea que ha trascendido su origen de organizaci¨®n internacional y que demanda ser comprendida y criticada a trav¨¦s de un constitucionalismo propio y un debate p¨²blico todav¨ªa ausente en muchos Estados miembros. Sin embargo, debajo del magn¨ªfico ropaje constitucional permanecen los rasgos b¨¢sicos de las instituciones y del derecho europeo y sigue vigente el m¨¦todo comunitario para desarrollar la Uni¨®n Europea.

Jos¨¦ M. de Areilza Carvajal es profesor de Derecho de la Uni¨®n Europea y vicedecano del ?rea Jur¨ªdica del Instituto de Empresa, Madrid.