Tiempo de reformas

Evidentemente, aunque nos encontremos en tiempo de reformas, una vez que el presidente del Gobierno anunciase su prop¨®sito de llevar a cabo cuatro modificaciones del texto constitucional, atinentes, record¨¦moslo, al Senado, la enumeraci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, la menci¨®n constitucional de la integraci¨®n europea y la remoci¨®n de la desigualdad entre hombre y mujer en el acceso al Trono, no ha llegado el momento de discutir sobre el contenido concreto de las mismas. Lo que aqu¨ª se intentar¨¢ es abordar los presupuestos de dichas reformas, tratando de promover un acuerdo sobre las condiciones en que las modificaciones constitucionales, consistan en concreto en lo que consistan, ser¨¢n posibles. El acuerdo sobre las bases, que, como se ver¨¢, tiene aspectos no s¨®lo procedimentales sino tambi¨¦n materiales o de fondo, debe partir necesariamente de los datos o exigencias impuestos por la Norma suprema al regular su propio cambio.

1. En primer lugar se plantea una cuesti¨®n bien obvia. Hablamos de reformar la Constituci¨®n. Pero, pregunto, ?se trata de verificar una reforma en cuatro actos diferentes, esto es, de una pluralidad de reformas, cada una con su problem¨¢tica espec¨ªfica, reservando el procedimiento agravado del art¨ªculo 168 CE, exigente de la mayor¨ªa parlamentaria m¨¢s alta y de un refer¨¦ndum obligatorio, para la reforma referente a la Corona, ubicando en consecuencia fuera del T¨ªtulo Preliminar las reformas propuestas sobre la enumeraci¨®n de las comunidades aut¨®nomas y el reconocimiento de la integraci¨®n europea, modificaciones que, como la atinente al Senado, se llevar¨ªan a cabo por el procedimiento ordinario del art¨ªculo 167 CE, que requiere un qu¨®rum menor, y que no exige en principio convocatoria de refer¨¦ndum? ?O una sola reforma, que abarque cuatro modificaciones pero en un solo acto y con el mismo procedimiento, justamente el previsto en el art¨ªculo 168 CE, necesario toda vez que la reforma inequ¨ªvocamente comprende un aspecto de la Monarqu¨ªa?

Me parece que el supuesto correcto es el segundo, pues no hay ninguna duda sobre la identificaci¨®n ¨²nica de la voluntad de reforma constitucional. Estamos, entonces, ante un caso de reforma plural, generalizada, hasta cierto punto total, como prev¨¦ el art¨ªculo 168, con un alcance indudable, adem¨¢s de la Corona, sobre la m¨¦dula constitucional, esto es el T¨ªtulo Preliminar, que tambi¨¦n quedar¨ªa afectado a trav¨¦s de la reforma del Senado, dada la significaci¨®n de este ¨®rgano constitucional en la definici¨®n auton¨®mica del Estado.

Habr¨ªa que concluir entonces que el objeto de la reforma, se trate de la Corona o consista en la incorporaci¨®n de dos preceptos al T¨ªtulo Preliminar, tendentes a la consolidaci¨®n del mapa auton¨®mico o el reconocimiento de la apertura europea de nuestro orden constitucional, as¨ª como la modificaci¨®n institucional del Senado, imponen la realizaci¨®n en un solo acto de todas las reformas por el procedimiento agravado del art¨ªculo 168 CE.

2. La calificaci¨®n de la reforma como extraordinaria o agravada resulta de extraordinario inter¨¦s porque significa, procedimentalmente, ampliar la base pol¨ªtica del acuerdo para la modificaci¨®n a acometer. Esto, como se ver¨¢, ya en un plano material, tiene importantes consecuencias, pues s¨®lo se apoyar¨¢ la reforma cuyo contenido y alcance se comparte. La reforma de la Constituci¨®n es una cuesti¨®n de Estado, que a todos importa; aunque la iniciativa vaya a corresponder al Gobierno, ¨¦ste debe llevarla a cabo con la colaboraci¨®n de las fuerzas pol¨ªticas m¨¢s importantes, notoriamente el Partido Popular. Sin duda la verificaci¨®n del acuerdo depende de la capacidad de las fuerzas pol¨ªticas para despolitizar la reforma, excluy¨¦ndola del debate partidista y present¨¢ndola como una cuesti¨®n compartida y por ello supra partes.

A mi juicio la consecuci¨®n del compromiso constitucional se facilitar¨¢ asimismo si la reforma es tan m¨ªnima como sea posible y se aborda exclusivamente en los t¨¦rminos en que resulte estrictamente necesario. No se trata por tanto de abrir un nuevo proceso constituyente sino de verificar aquellas reformas que, acotadas a la tem¨¢tica se?alada, resultan inevitables. No es as¨ª la ocasi¨®n de una revisi¨®n o refundaci¨®n constitucional, tampoco de la reformulaci¨®n o mejora t¨¦cnica o sistem¨¢tica de la Norma Fundamental, sino de una operaci¨®n estrictamente acotada por su prop¨®sito, introducir cuatro modificaciones concretas, y sus exigencias modales, proceder exclusivamente con esquemas de consenso.

3. El car¨¢cter limitado de la reforma constitucional se manifiesta, de modo muy claro, en su incidencia sobre la ordenaci¨®n territorial y, en concreto, en su relaci¨®n con el proceso de reformas estatutarias. Al respecto, mi tesis, dicha por derecho, es que los procesos de modificaci¨®n estatutaria y constitucional, a pesar de una evidente conexi¨®n, sobre todo en el plano pol¨ªtico, tienen din¨¢micas diferentes, toda vez que la reforma constitucional se refiere exclusivamente a una reconfiguraci¨®n institucional del Senado, pero sin afectar apenas a la distribuci¨®n competencial auton¨®mica, contando adem¨¢s con la previsible anticipaci¨®n temporal de las reformas estatutarias sobre la constitucional.

En efecto, en paralelo con las reformas constitucionales se est¨¢n solicitando reformas estatutarias de diverso alcance en diferentes comunidades aut¨®nomas. Se trata, como dec¨ªa, de un proceso diferenciable del anterior, pero como es obvio simult¨¢neo al mismo y por ello, desde un punto de vista pol¨ªtico al menos, susceptible de influir en el proceso constitucional de la reforma. Conviene remachar la independencia de estos procesos, y su diferente car¨¢cter institucional, pues, seg¨²n lo veo, no se trata de promover un cambio global de nuestra constituci¨®n territorial, sino, m¨¢s modestamente, una simple modificaci¨®n, estatutaria, en su caso, y necesariamente constitucional. El l¨ªmite de la reforma estatutaria es la Constituci¨®n, cuyo contenido territorial no ser¨¢ alterado sustancialmente, pues la reforma del Senado no afecta a las competencias de las Cortes, sino a la posici¨®n en las mismas de dicha C¨¢mara alta. La reforma de los estatutos estar¨¢ sometida al principio dispositivo, de modo que puede ser solicitada o no, y con un sentido no necesariamente uniforme. El techo de la reforma ser¨¢ el mismo, pero no necesariamente su nivel. Al menos ser¨¢n diferentes los t¨¦rminos en que se fije el alcance, pues el tenor literal se fijar¨¢ en cada Comunidad, que ejercer¨¢ la iniciativa de la reforma de su estatuto en su propia Asamblea legislativa. De otro lado la verificaci¨®n de la reforma constitucional, como hemos propuesto, de acuerdo con el procedimiento del art¨ªculo 168 CE, lleva seguramente a anteponer temporalmente las reformas estatutarias, lo que implica indudablemente un estrechamiento de su l¨ªmite constitucional, representado, como no puede ser de otra forma, en un sistema de normatividad constitucional y aunque se tengan presentes los cambios en ciernes de este car¨¢cter, por laNorma Fundamental que a¨²n no se ha modificado.

4. La ¨²ltima consideraci¨®n a realizar, pero no la menos importante, se refiere a las razones para compartir la idea de la conveniencia de la reforma. Naturalmente este acuerdo no significa aceptar la motivaci¨®n concreta que ha llevado al presidente del Gobierno a proponer la modificaci¨®n de la Norma Fundamental, sino, m¨¢s limitadamente, aprovechar la fuerza de legitimaci¨®n que un proceso de reforma constitucional implica, dadas determinadas condiciones.

Las Constituciones suelen reformarse porque deben adecuarse a las nuevas necesidades pol¨ªticas de las sociedades que las adoptaron en un momento determinado de su historia, pues no se puede atribuir a quienes las redactaron una presciencia inalcanzable para la mente humana. Pero los cambios constitucionales tienen tambi¨¦n una justificaci¨®n democr¨¢tica, de modo que se permita a su trav¨¦s a las generaciones presentes decidir sobre su propia organizaci¨®n pol¨ªtica, fijada desde la actuaci¨®n de los padres fundadores. Ciertamente una Constituci¨®n que se hereda, y se puede reformar, a trav¨¦s de los procedimientos e instituciones que ella establece, no es una Constituci¨®n impuesta sino consentida y t¨¢citamente ratificada. Todo esto sin ignorar la labor de adecuaci¨®n constitucional a las necesidades y voluntad de las generaciones sucesivas llevada a cabo por los tribunales constitucionales, cuyos miembros, en virtud de los procedimientos de su designaci¨®n, tienen una vinculaci¨®n democr¨¢tica bien clara, y que en cada momento, aunque con el l¨ªmite del tenor literal, dicen lo que la Constituci¨®n significa.

Pero ser¨ªa conveniente que quienes no votaron la Constituci¨®n tuvieran la ocasi¨®n de pronunciarse sobre la misma. Si una Constituci¨®n no cambiada, seg¨²n venimos insistiendo, es una Constituci¨®n confirmada, la Constituci¨®n modificada ser¨¢ la aportaci¨®n expl¨ªcita de la generaci¨®n actual al acervo constitucional de todos. As¨ª el cambio constitucional, m¨¢s all¨¢ del prop¨®sito de quienes lo han impulsado, incrementa la legitimaci¨®n democr¨¢tica de la Norma Fundamental com¨²n, al ratificar inequ¨ªvocamente lo no modificado e incorporar enriquecedoramente la contribuci¨®n espec¨ªfica de los espa?oles del nuevo tiempo.

Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal Echavarr¨ªa es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional en la Universidad Aut¨®noma de Madrid. Acaba de publicar en Biblioteca Nueva Naci¨®n y Constituci¨®n.