De la autonom¨ªa a la libre asociaci¨®n con Espa?a

El Congreso de los Diputados rechazar¨¢ en el pleno de ma?ana el plan Ibarretxe, aprobado por mayor¨ªa absoluta por el Parlamento vasco el 30 de diciembre. Considerado por sus defensores una oportunidad ¨²nica de resolver el encaje de Euskadi en Espa?a y calificado como el "mayor desaf¨ªo a la Constituci¨®n" por quienes lo rechazan, numerosos aspectos del proyecto soberanista (definici¨®n ¨¦sta que sus promotores niegan) han sido considerados inconstitucionales por los expertos. La Abogac¨ªa del Estado elabor¨® un informe que detalla hasta 104 preceptos del texto que quebrantar¨ªan la Ley Fundamental. La propuesta de Estatuto Pol¨ªtico de la Comunidad de Euskadi, nombre oficial del plan que abandera el lehendakari, desborda en muchos apartados lo previsto en el Estatuto de Gernika, aprobado por ley org¨¢nica en diciembre de 1979, hasta configurar algo que se aproxima, seg¨²n varios especialistas, a un texto constituyente. Lo que sigue es una detallada comparaci¨®n entre el articulado que plantea para Euskadi el plan Ibarretxe y lo que prev¨¦ el Estatuto.

El 'plan' atribuye a Euskadi la regulaci¨®n de referendos y abre la v¨ªa a una posible secesi¨®n

PRE?MBULO

El plan Ibarretxe arranca con un pre¨¢mbulo ideol¨®gico, inexistente en el Estatuto de Gernika, que fija la clave de b¨®veda del proyecto sobre las bases de la identidad del pueblo vasco y su derecho de autodeterminaci¨®n, para concluir en la forja voluntarista de "un nuevo modelo de relaci¨®n con el Estado espa?ol, basado en la libre asociaci¨®n". As¨ª, reza: "El pueblo vasco o Euskal Herria es un pueblo con identidad propia en el conjunto de los pueblos de Europa (...) que se asienta (...) en siete territorios actualmente articulados en tres ¨¢mbitos [de] dos estados". Este pueblo "tiene derecho a decidir su propio futuro (...) de conformidad con el derecho de autodeterminaci¨®n de los pueblos, reconocido internacionalmente. (...) El ejercicio del derecho del pueblo vasco a decidir su (...) futuro se materializa desde el respeto al derecho [de los ciudadanos] de los diferentes ¨¢mbitos jur¨ªdico-pol¨ªticos en los que actualmente se articula a ser consultados para decidir" su futuro.

Sobre esos pilares, los ciudadanos de la actual comunidad aut¨®noma, en el ejercicio de su "voluntad democr¨¢tica y en virtud del respeto y actualizaci¨®n" de los derechos hist¨®ricos recogidos en el Estatuto de Gernika y la Constituci¨®n, manifiestan su "voluntad de formalizar un nuevo pacto pol¨ªtico para la convivencia", que "se materializa en un nuevo modelo de relaci¨®n con el Estado espa?ol, basado en la libre asociaci¨®n (...)".

T?TULO PRELIMINAR

En ambos textos es la parte dogm¨¢tica (en la propuesta de Ibarretxe habr¨ªa que sumar el pre¨¢mbulo) que establece la constituci¨®n de la comunidad, sus l¨ªmites, s¨ªmbolos y los derechos y deberes fundamentales de sus habitantes.

Estatuto de Gernika: Art¨ªculos 1 al 9. El pueblo vasco "como expresi¨®n de su nacionalidad y para acceder a su autogobierno, se constituye en Comunidad Aut¨®noma dentro del Estado espa?ol (...), de acuerdo con la Constituci¨®n y con el presente Estatuto". Su territorio queda integrado por las actuales provincias de ?lava, Guip¨²zcoa y Vizcaya, "as¨ª como la de Navarra, en el supuesto de que (...) decida su incorporaci¨®n de acuerdo con (...) la disposici¨®n transitoria cuarta de la Constituci¨®n".

Los art¨ªculos 3 al 6 establecen la recuperaci¨®n de las instituciones forales, la ikurri?a como bandera o el euskera como lengua oficial junto con el castellano. Tendr¨¢n "la condici¨®n pol¨ªtica de vascos quienes tengan la vecindad administrativa" en cualquier municipio de la comunidad (art. 7). Los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos del Pa¨ªs Vasco son los establecidos en la Constituci¨®n, y los poderes p¨²blicos vascos, en su ¨¢mbito, deben, entre otros aspectos, velar y garantizar su ejercicio, y facilitar la participaci¨®n de los ciudadanos en la vida pol¨ªtica, econ¨®mica, cultural y social (9).

Plan Ibarretxe: Art¨ªculos 1 al 11. Siguiendo la doctrina del pre¨¢mbulo, los ciudadanos de ?lava, Vizcaya y Guip¨²zcoa, "en el ejercicio del derecho a decidir libre y democr¨¢ticamente su propio marco de organizaci¨®n y de relaciones pol¨ªticas (...) se constituyen en una comunidad vasca libremente asociada al Estado espa?ol (...) bajo la denominaci¨®n de Comunidad de Euskadi o Euskadi". Se reconoce el derecho de estos territorios y de Navarra y los tres territorios del Pa¨ªs Vasco franc¨¦s "a vincularse en un marco territorial com¨²n de relaciones", conforme a la voluntad de sus ciudadanos.

El ¨¢mbito territorial es el mismo. La propuesta ampl¨ªa el cap¨ªtulo simb¨®lico y repite lo establecido sobre el euskera, dejando en manos de Euskadi la formalizaci¨®n de acuerdos con otros territorios vascos y comunidades para fomentar el euskera (8.5).

El art¨ªculo 4 del plan es uno de los m¨¢s pol¨¦micos por la diferenciaci¨®n que establece entre ciudadan¨ªa y nacionalidad vasca. Corresponde la primera a todas las personas con vecindad administrativa en Euskadi. Todos los vascos, "sin ning¨²n tipo de discriminaci¨®n, dispondr¨¢n en la Comunidad de Euskadi de los derechos y deberes que reconoce el presente Estatuto y el ordenamiento jur¨ªdico vigente". A rengl¨®n seguido (4.2) se reconoce la nacionalidad vasca "para todas las ciudadanas y ciudadanos vascos". Su adquisici¨®n, conservaci¨®n, p¨¦rdida y acreditaci¨®n "ser¨¢ regulada por una ley del Parlamento vasco que se ajustar¨¢ a los mismos requisitos exigidos en las leyes del Estado para la nacionalidad espa?ola, de modo que el disfrute o acreditaci¨®n indistinta de ambas ser¨¢ compatible (...)".

El plan Ibarretxe introduce dos nuevos art¨ªculos para tratar de las relaciones con Navarra (6) y el Pa¨ªs Vasco franc¨¦s (7). De la primera se indica que ambas comunidades podr¨¢n establecer los v¨ªnculos y relaciones que consideren m¨¢s adecuadas para el bienestar de sus ciudadanos "sin m¨¢s limitaci¨®n que la propia voluntad de ¨¦stos". "A estos efectos", sigue, "se podr¨¢n celebrar convenios y acuerdos de cooperaci¨®n entre ambas comunidades (...) incluyendo (...) la posibilidad de establecer instrumentos comunes de cooperaci¨®n". El Estado respetar¨¢ estos acuerdos, sin que quepa aplicar el art¨ªculo 145 de la Constituci¨®n, que proh¨ªbe la federaci¨®n de autonom¨ªas.

"Si en el futuro", vascos y navarros "deciden libremente vincularse o conformar un marco pol¨ªtico com¨²n, se establecer¨¢ (...) el proceso de negociaci¨®n entre las instituciones respectivas que articule (...) el nuevo marco de organizaci¨®n y de relaciones pol¨ªticas con el Estado espa?ol".

Tres art¨ªculos (9 al 11) ampl¨ªan la formalizaci¨®n de los valores del autogobierno, la titularidad de derechos y deberes y su protecci¨®n por los poderes p¨²blicos. Abre la posibilidad a una ley de partidos propia (11.2).

RELACIONES CON EL ESTADO

El T¨ªtulo I del plan Ibarretxe (12 al 17) nace ex novo para regular el r¨¦gimen de libre asociaci¨®n y las garant¨ªas del autogobierno en la relaci¨®n con el Estado espa?ol. El art¨ªculo 12 abunda en la definici¨®n de la libre asociaci¨®n: los vascos "en el libre ejercicio de su derecho de autodeterminaci¨®n y de conformidad con el respeto y actualizaci¨®n de los derechos hist¨®ricos que contempla la (...) Constituci¨®n, acceden al autogobierno mediante un r¨¦gimen singular de relaci¨®n pol¨ªtica con el Estado espa?ol, basado en la libre asociaci¨®n", relaci¨®n que se establece "sin perjuicio de su revisi¨®n".

Las instituciones vascas podr¨¢n convocar referendos, tanto sobre sus competencias como sobre "las relaciones que desean tener con otros territorios y comunidades vascas", con Espa?a y sus autonom¨ªas y en el ¨¢mbito internacional. Las instituciones vascas regular¨¢n por ley su ejercicio.

El art¨ªculo 13.3. abre la v¨ªa a la secesi¨®n y la independencia, partiendo, de nuevo, de la libre decisi¨®n de los vascos. Cuando ¨¦stos manifiesten, "en consulta planteada al efecto, su voluntad clara e inequ¨ªvoca, sustentada en la mayor¨ªa absoluta de los votos declarados v¨¢lidos, de alterar ¨ªntegra y sustancialmente el modelo y r¨¦gimen de relaci¨®n pol¨ªtica con el Estado espa?ol", las instituciones vascas y espa?olas "se entender¨¢n comprometidas a garantizar un proceso de negociaci¨®n para establecer las nuevas condiciones (...) que permitan materializar (...)" la voluntad de los vascos.

Los art¨ªculos 14 al 16 buscan cimentar un marco de garant¨ªas jur¨ªdicas en las relaciones entre Euskadi y Espa?a. Ambas partes deber¨¢n agotar "todos los instrumentos de cooperaci¨®n y de prevenci¨®n de conflictos que se establecen (...) renunciando (...) al ejercicio legal unilateral de medidas coercitivas de cumplimiento obligatorio para la otra parte". Se crea una "Comisi¨®n Bilateral Euskadi-Estado" para dar cauce a esas relaciones de cooperaci¨®n y se detallan (16) la composici¨®n y funciones de una nueva sala del Tribunal Constitucional configurada como "Tribunal de Conflictos Euskadi-Estado". "La impugnaci¨®n por el Gobierno del Estado de las disposiciones [de] las instituciones vascas no supondr¨¢ su suspensi¨®n autom¨¢tica" que prev¨¦ el art¨ªculo 161.2 de la Constituci¨®n.

Finaliza el t¨ªtulo fijando (17) el procedimiento de modificaci¨®n del nuevo Estatuto, que sustituye al establecido en los art¨ªculos 46 y 47 del texto de Gernika, y sustancia que, de no alcanzarse un acuerdo en la negociaci¨®n en un m¨¢ximo de seis meses con las Cortes, el Parlamento vasco podr¨¢ solicitar al Gobierno de Euskadi que someta la propuesta inicial a refer¨¦ndum, para luego negociar de nuevo con el Estado.

PODERES DE EUSKADI

Estatuto de Gernika: Supone todo el T¨ªtulo II (24 a 38). Estos poderes se ejercer¨¢n a trav¨¦s del Parlamento, el Gobierno y su lehendakari. Los territorios hist¨®ricos conservar¨¢n y organizar¨¢n sus instituciones forales. Entre los art¨ªculos 25 y 28 se fija la potestad legislativa del Parlamento, su inviolabilidad, composici¨®n, la circunscripci¨®n electoral, el fuero de sus miembros o su marco b¨¢sico de funcionamiento. Las atribuciones del Gobierno y el lehendakari, "que ostenta a la vez la m¨¢s alta representaci¨®n del Pa¨ªs Vasco y la ordinaria del Estado en este territorio", se fijan en cinco art¨ªculos (29 a 33).

La Administraci¨®n de Justicia (34 al 36) culmina en el Tribunal Superior y el nombramiento de magistrados, jueces y secretarios se efectuar¨¢ seg¨²n prev¨¦n las leyes del Poder Judicial y del CGPJ.

Se dedica un solo art¨ªculo (37) a las instituciones de los territorios hist¨®ricos y un enunciado somero de sus competencias.

Plan Ibarretxe: Se desdoblan estos aspectos en los t¨ªtulos II y III (18 a 31 y 32 a 37), ya que ¨¦ste ¨²ltimo detalla el r¨¦gimen de relaciones y reparto de competencias entre las instituciones comunes y las forales y la previsi¨®n de aprobar una ley municipal.

Al ejercicio del poder Legislativo y el Ejecutivo se le a?ade el Judicial, donde figuran las mayores novedades. Respecto al Parlamento y el lehendakari, se repiten sustancialmente las previsiones del texto de Gernika, aunque algunas novedades muestran el esp¨ªritu que informa toda la propuesta de Ibarretxe: la designaci¨®n de senadores ya no se har¨¢ seg¨²n lo previsto en el art. 69.5 de la Constituci¨®n, sino por ley del Parlamento vasco (19.2); se ampl¨ªan las garant¨ªas del fuero judicial de los parlamentarios (21); el Gobierno podr¨¢ promulgar decretos-leyes en casos "de extraordinaria y urgente necesidad" (22.6, reproduciendo casi textualmente lo establecido en el art. 86 de la Constituci¨®n para el Gobierno central); el Ejecutivo vasco se arroga el derecho de gracia (que el texto de Gernika dejaba claro en su art. 13 que corresponde ¨ªntegramente al Estado); el presidente vasco s¨®lo asume "la m¨¢s alta representaci¨®n" de Euskadi.

M¨¢s pol¨¦mica es la nueva organizaci¨®n que se da al Poder Judicial (27 a 31), que culmina en el Tribunal Superior de Justicia de Euskadi, "ante el que se agotar¨¢n las sucesivas instancias procesales, incluyendo los recursos de casaci¨®n o la ¨²ltima instancia" en todos los ¨®rdenes. Al Supremo se le reconoce b¨¢sicamente la "unificaci¨®n de doctrina". El gobierno del Poder Judicial se encarga a una nueva instituci¨®n llamada Consejo Judicial Vasco, "que ejercer¨¢ sus competencias y funciones en estrecha colaboraci¨®n" con el CGPJ. Este nuevo Consejo designar¨¢ al presidente del Superior y a su fiscal jefe y tendr¨¢ las competencias de inspecci¨®n, y las correspondientes sobre secretarios, jueces, magistrados y fiscales. El art. 29 traspasa del Estado a Euskadi la organizaci¨®n y funcionamiento del Ministerio Fiscal.

COMPETENCIAS

Suponen el T¨ªtulo I del Estatuto de Gernika (10 a 23) y parte del IV del plan (38 a 54), que incluye generalidades sobre el ejercicio del poder p¨²blico en Euskadi.

Estatuto de Gernika: Comienza detallando las 39 competencias exclusivas de la comunidad aut¨®noma. A ello se a?aden aqu¨¦llas sobre las que le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecuci¨®n de la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado (medio ambiente o pesca) o s¨®lo la ejecuci¨®n en otras 10 materias (legislaci¨®n penitenciaria o laboral entre ellas). Tras hablar de las competencias de los ¨®rganos jurisdiccionales vascos, el art. 16 cede la ense?anza y el 17 crea el marco sobre el que nacer¨ªa la Ertzaintza, detallando las competencias que quedan reservadas a las Fuerzas de Seguridad del Estado. Se establece (17.6) el marco en que los cuerpos estatales pueden intervenir en el mantenimiento del orden p¨²blico en la comunidad.

Respecto a la Seguridad Social (18), corresponden a la comunidad aut¨®noma "el desarrollo legislativo y la ejecuci¨®n de la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado" y la gesti¨®n de su r¨¦gimen econ¨®mico.

Plan Ibarretxe: Da un giro completo a este apartado, pues establece (43.1) que corresponden a Euskadi tanto la potestad legislativa como la de ejecuci¨®n de todas las pol¨ªticas no atribuidas expresamente al Estado en el texto. Se reservan exclusivamente al Estado la potestad legislativa y de ejecuci¨®n sobre siete materias (nacionalidad espa?ola, Defensa o moneda, entre ellas) y la legislaci¨®n com¨²n en otros cinco ¨¢mbitos, incluyendo la penal, procesal, mercantil y civil, "sin perjuicio de la capacidad de las instituciones vascas para su desarrollo (...), as¨ª como para su aplicaci¨®n y ejercicio de las potestades de ejecuci¨®n".

Desde ah¨ª, se detallan en nueve art¨ªculos (46 al 54) las pol¨ªticas y materias que corresponden exclusivamente a Euskadi. Tras repetir aspectos previstos en el Estatuto de Gernika, se incluyen novedades como atribuir a Euskadi todo el r¨¦gimen electoral, el derecho a disponer de selecciones deportivas nacionales, las instituciones penitenciarias, inmigraci¨®n, la titularidad de todas las infraestructuras y obras p¨²blicas o las aguas territoriales.

A las fuerzas de seguridad del Estado se dejan "exclusivamente los servicios policiales asociados al control de las pol¨ªticas (...) atribuidas al Estado con car¨¢cter exclusivo en este Estatuto" (52.2). Desaparece la previsi¨®n de que los cuerpos estatales pudiesen intervenir en el mantenimiento del orden.

Euskadi podr¨¢ "establecer y regular su ¨¢mbito sociolaboral propio" (53.1), vieja demanda de los sindicatos nacionalistas. La pol¨¦mica sobre la Seguridad Social se resuelve atribuyendo (54.2) a Euskadi "la gesti¨®n del sistema p¨²blico de seguridad social en su ¨¢mbito", que se ejercitar¨¢ con presupuesto propio e incluir¨¢ la recaudaci¨®n de las cotizaciones sociales.

ECONOM?A Y HACIENDA

Estatuto de Gernika: Los seis arts. (40 a 45) del T¨ªtulo III establecen, en lo sustancial, que el Pa¨ªs Vasco dispondr¨¢ de su propia Hacienda, se fijan los principios del r¨¦gimen de Concierto (incluido el cupo que la comunidad aporta al Estado) y se detalla la estructura de los ingresos de la Hacienda General vasca, fundamentalmente por las aportaciones de las tres diputaciones.

Plan Ibarretxe: M¨¢s prolijo en su T¨ªtulo V (55 a 64), fija que "el Estado (...) ajustar¨¢ el ejercicio de las (...) competencias que le atribuye la Constituci¨®n a lo dispuesto" en este t¨ªtulo. El sistema de Concierto sirve para formalizar las relaciones econ¨®micas con el Estado.

Corresponden "con car¨¢cter exclusivo a las instituciones vascas la ordenaci¨®n y planificaci¨®n de la actividad econ¨®mica y la promoci¨®n y fomento del desarrollo econ¨®mico" (56.1), as¨ª como "la regulaci¨®n y supervisi¨®n del sistema financiero" (57.1). S¨®lo el Parlamento vasco podr¨¢ reservar al sector p¨²blico recursos o servicios esenciales y acordar la intervenci¨®n de empresas por inter¨¦s general, trasladando casi literalmente el art. 128.2 de la Constituci¨®n.

Se reserva (56.5) el derecho de las instituciones vascas a "participar en la gesti¨®n del sector p¨²blico (...) estatal en su ¨¢mbito territorial" y designar, de acuerdo con el Estado, sus representantes en los organismos econ¨®micos, de control, instituciones financieras y empresas p¨²blicas estatales o de la UE con competencias e influencias sobre el ¨¢mbito vasco. Igual se predica (57.2) de las instituciones y organismos de control financiero.

Se mantiene un sistema de cupo por el que Euskadi contribuir¨¢ a financiar las pol¨ªticas del Estado en su ¨¢mbito territorial.

RELACIONES EXTERNAS

Otro t¨ªtulo (el VI, 65 a 69) nuevo del plan Ibarretxe. El Estado incorporar¨¢ los compromisos derivados del nuevo Estatuto a los tratados de la UE, para "garantizar su reconocimiento y respeto" en Europa. Euskadi tendr¨¢ representaci¨®n directa en los ¨®rganos de la UE y representantes de sus instituciones se integrar¨¢n en las delegaciones espa?olas en el Consejo de Ministros de la UE en los asuntos que afecten a sus pol¨ªticas exclusivas. Euskadi ser¨¢ circunscripci¨®n ¨²nica en las elecciones europeas (65.6).

"La formalizaci¨®n por [el] Gobierno espa?ol de tratados y convenios internacionales" que alteren o restrinjan las competencias del Estatuto "exigir¨¢ la autorizaci¨®n previa de las instituciones comunes vascas" (68.1).

DISPOSICIONES

Estatuto de Gernika: La Disposici¨®n Adicional de salvaguarda de derechos hist¨®ricos del pueblo vasco antecede a nueve transitorias que marcaron el despliegue auton¨®mico.

Plan Ibarretxe: Una Disposici¨®n Adicional para dejar claro que el nuevo Estatuto no supone la renuncia del pueblo vasco a sus derechos hist¨®ricos ni al ejercicio de la autodeterminaci¨®n. Otra Transitoria para que un m¨¢ximo de seis meses Euskadi asuma materialmente y comience a ejercer "todas las potestades, funciones y servicios" que le corresponden. En ese plazo, una comisi¨®n de ambos gobiernos resolver¨¢ definitivamente la continuidad de los servicios p¨²blicos y el traspaso a Euskadi de los medios estatales. La falta de acuerdo "no impedir¨¢" a Euskadi ejercer con sus recursos las competencias asumidas, sin perjuicio de reclamar luego da?os al Estado.

Dos disposiciones finales: una por la que el nuevo modelo de relaci¨®n con el Estado sustituir¨¢ al del Estatuto de Gernika, quedando derogadas cuantas normas se opongan al texto, cuya publicaci¨®n y entrada en vigor fija la segunda.