Reaparece el fantasma de las balanzas fiscales

El fantasma de las balanzas fiscales pasea de nuevo por las estancias de la Hacienda p¨²blica catalana para embrollar las de por s¨ª complicadas propuestas de reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica. Dice la prensa que unos expertos consultados al respecto han dictaminado que en el a?o 2001, ¨²ltimo ejercicio presupuestario para el que se dispone de datos cerrados, la balanza fiscal de Catalu?a arroj¨® un d¨¦ficit de 11.307 millones de euros -el 9,2% del Producto Interior Bruto- y que el d¨¦ficit estructural entre 1985 y 2001 se situ¨® en el 7,6% del PIB.

La divulgaci¨®n de estos datos "hist¨®ricos" ha tenido una amplia repercusi¨®n y, en Catalu?a, pol¨ªticos de diversa adscripci¨®n han competido en expresar su opini¨®n acerca de la influencia que el d¨¦ficit fiscal debe tener en cuestiones de la m¨¢s viva actualidad, el proyecto de reforma de las disposiciones del Estatuto de Catalu?a sobre Hacienda y Econom¨ªa o las propuestas para la revisi¨®n del actual modelo de financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (CC AA) de r¨¦gimen com¨²n.

Las reformas proceder¨ªan del principio de asignaci¨®n equitativa de los recursos p¨²blicos

Los riesgos de conflicto entre comunidades tienen que reducirse y no incrementarse

El sustrato com¨²n de estas declaraciones lo forman dos creencias: que las cifras de los expertos son la cuantificaci¨®n definitiva del "agravio" fiscal padecido por Catalu?a y que a este agravio le corresponde un papel destacado en la reforma de algo tan importante para el buen gobierno de la Generalitat de Catalu?a como es su financiaci¨®n.

Ante el arraigo que vienen adquiriendo estas creencias, me atrevo a sugerir que hay que extremar las precauciones cuando se utilizan las estimaciones del d¨¦ficit fiscal. Tales creencias son peligrosas para la cohesi¨®n social en la medida en que la cuesti¨®n de la equidad fiscal se traslada desde las personas, que es su referencia adecuada, a los territorios, desencadenando rivalidades y envidias entre unas y otras comunidades. Adem¨¢s, son un p¨¦simo fundamento para reivindicar la mejora de la financiaci¨®n de la Generalitat de Catalu?a, que se atribuir¨¢ a la insolidaridad, un serio obst¨¢culo para conseguir el necesario respaldo de esta reivindicaci¨®n por parte del mayor n¨²mero posible de comunidades. En las reflexiones que siguen sostengo que ninguna estimaci¨®n de la balanza fiscal de Catalu?a proporciona una medida del "agravio" fiscal m¨¢s definitiva que otras posibles y que, adem¨¢s, los resultados de las balanzas fiscales, deficitarios o no, tienen poco que ver con los defectos del vigente sistema de financiaci¨®n auton¨®mica que su proyectada reforma tendr¨ªa que corregir.

En cuanto a la medida del agravio, conviene que siempre se tenga presente que las balanzas fiscales, y su resultante -el super¨¢vit o d¨¦ficit fiscal- son conceptos econ¨®micos huecos, vac¨ªos, que los expertos empiezan a rellenar de contenido cuando proceden a la compleja tarea de definir qu¨¦ flujos fiscales registrar¨¢n en el lado de las entradas de la balanza y cu¨¢les registrar¨¢n en el lado de las salidas. El establecimiento de estas definiciones, premisas o hip¨®tesis, como se quiera llamarlas, forma parte de la metodolog¨ªa que los expertos escogen como m¨¢s apropiada para realizar la estimaci¨®n de las balanzas fiscales y son una parte muy importante de la metodolog¨ªa por dos motivos. Primero, porque los razonamientos que se basen en una determinada estimaci¨®n de la balanza fiscal y las conclusiones que se establezcan s¨®lo son v¨¢lidos dentro de los l¨ªmites de las definiciones de entradas y salidas de la balanza fiscal que se han escogido. Segundo, porque el resultado de la balanza fiscal -el d¨¦ficit fiscal o el super¨¢vit- depende casi por completo de las definiciones o hip¨®tesis de partida. Por ello, es un hecho f¨¢cilmente comprobable que diferentes expertos en la estimaci¨®n de balanzas fiscales llegan en sus trabajos a resultados dispares, incluso cuando estos trabajos se refieren a una misma comunidad y a un mismo periodo o a?o, y ello sucede b¨¢sicamente porque han utilizado definiciones o metodolog¨ªas diferentes.

Con motivo de la divulgaci¨®n de los datos sobre d¨¦ficit fiscal de los expertos catalanes, el presidente Rodr¨ªguez Zapatero coment¨® que el Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda dispone de datos diferentes que probablemente, a?ado yo, fijan el d¨¦ficit fiscal de Catalu?a en una cuant¨ªa inferior a la de aqu¨¦llos. A este comentario se le ha respondido desde el departamento de Econom¨ªa y Hacienda de la Generalitat afirmando que los datos de los expertos catalanes son "incontestables" por tratarse de expertos altamente cualificados, cosa que, por cierto, puedo ratificar personalmente para gran parte de ellos.

Esta respuesta no da en la diana. El comentario del presidente del Gobierno no pone en cuesti¨®n la idoneidad de los expertos catalanes, ni siquiera el car¨¢cter incontestable de los resultados que obtienen, dentro de los l¨ªmites del sistema de definiciones que han seleccionado para la realizaci¨®n de su trabajo. Aquel comentario s¨®lo sugiere que los expertos del Ministerio de Hacienda, cuya calificaci¨®n profesional seguramente se puede parangonar con la de los expertos catalanes, han llegado a unos resultados diferentes que la prudencia aconseja considerar igualmente incontestables y v¨¢lidos dentro del sistema de definiciones que hayan utilizado. Como la publicaci¨®n de estos datos s¨®lo podr¨ªa servir para fomentar un debate entre definiciones, de un inter¨¦s acad¨¦mico muy dudoso y de nulo inter¨¦s pr¨¢ctico, el vicepresidente econ¨®mico, Pedro Solbes, propone muy razonablemente que antes de publicar m¨¢s balanzas fiscales se llegue a un acuerdo entre las Administraciones p¨²blicas acerca de la metodolog¨ªa a seguir de manera homog¨¦nea en las futuras estimaciones de las balanzas fiscales, cualquiera que sea la utilizaci¨®n que vaya a hacerse de sus resultados.

Digo que esta propuesta es muy razonable porque el debate que interesa a los ciudadanos no es un debate entre las definiciones que los expertos han utilizado en las estimaciones de la balanza fiscal -el cual ser¨ªa un debate bastante est¨²pido-, sino el debate sobre una asignaci¨®n de los recursos fiscales que sea equitativa para los ciudadanos de todas las comunidades, sin excluir a los de Catalu?a. En este debate sobre la reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica poco tienen que decir los resultados de las balanzas fiscales.

Imaginemos, primero, posibles propuestas de reforma por el lado de los ingresos que sean sustantivas y no meramente formales, como muchas de las realizadas en el pasado. Cabe imaginar una propuesta de reforma que garantice a las comunidades una participaci¨®n m¨¢s directa en las decisiones que retocan el sistema tributario, por ejemplo a trav¨¦s de la transformaci¨®n del Senado en una aut¨¦ntica C¨¢mara territorial con atribuciones adecuadas en esas decisiones, o que garantice una participaci¨®n efectiva en la gesti¨®n de los impuestos, a trav¨¦s del desarrollo de los principios constitucionales de coordinaci¨®n y colaboraci¨®n con la Hacienda estatal (art¨ªculo 156 de la CE) que hasta ahora son pr¨¢cticamente letra muerta. Se tratar¨ªa de una reforma interesante para todas las comunidades y no s¨®lo para Catalu?a y, por tanto, independiente del resultado de las respectivas balanzas fiscales.

En cambio, ni desde la perspectiva de la equidad fiscal, ni desde la perspectiva de los intereses econ¨®micos de Catalu?a, parece que los resultados de la balanza fiscal sean un motivo razonable para cuestionar la validez del sistema tributario vigente. En Espa?a est¨¢ consolidado un sistema en el que un impuesto sobre la renta, el IRPF, y un impuesto sobre el consumo, el IVA, distribuyen la parte sustancial del peso de los impuestos entre los ciudadanos, b¨¢sicamente de manera uniforme, residan en Catalu?a o residan en Extremadura. En todo el territorio, la progresividad del IRPF hace que los contribuyentes de rentas altas paguen una proporci¨®n de su renta mayor que los de rentas m¨¢s bajas, mientras que en el IVA podemos suponer que unos y otros contribuyentes pagan en proporci¨®n a su renta porque el porcentaje del impuesto sobre su consumo es el mismo para todos y el consumo puede suponerse proporcional a la renta de cada uno. ?sta es la interpretaci¨®n que nuestras leyes tributarias han dado al deber constitucional de que los ciudadanos contribuyan al sostenimiento de los gastos p¨²blicos de acuerdo con su capacidad econ¨®mica (art¨ªculo 31.1 de la CE) y las diferentes contribuciones que se imputan a los territorios, a las comunidades "ricas" y a las "pobres", son una de las consecuencias inexorables del sistema tributario vigente.

En un marco internacional en que la innovaci¨®n tecnol¨®gica y la globalizaci¨®n incrementan la movilidad de los servicios y de los capitales, es inconcebible proponer que este sistema sea fragmentado en diecisiete sistemas que dieran a cada comunidad competencia exclusiva para reglamentar y gestionar sus impuestos, o cualquier propuesta intermedia, y ello con la exclusiva finalidad de reducir el d¨¦ficit fiscal. Los riesgos de conflicto entre comunidades que comparten un mismo mercado tienen que reducirse y no incrementarse, como har¨ªa esa fragmentaci¨®n, contradictoria con la tendencia, presente incluso en el seno de la UE, hacia la armonizaci¨®n de los impuestos para hacer frente a las competencias fiscales desleales que perturban el buen funcionamiento del mercado interior.

Por el lado del gasto, la insuficiencia de los recursos asignados a la Generalitat de Catalu?a para proporcionar a los ciudadanos los servicios p¨²blicos que ha asumido, una constante hist¨®rica desde su restablecimiento, se manifiesta en el d¨¦ficit con que se liquidan sus Presupuestos. Pero a menudo se olvida que tambi¨¦n se manifiesta, por poner algunos ejemplos significativos, en el gasto de los ciudadanos catalanes en ense?anza no universitaria, en sanidad o en desplazamientos por autopistas de peaje, que pesa en sus presupuestos familiares con mayor fuerza que en otras comunidades, a causa de la insuficiencia de los servicios e infraestructuras p¨²blicas. Las reformas que cabe imaginar para corregir estas insuficiencias, desde propuestas para la nivelaci¨®n de resultados entre la financiaci¨®n de r¨¦gimen com¨²n y la foral hasta propuestas para la revisi¨®n de los mecanismos de financiaci¨®n de la sanidad, no derivar¨ªan de los resultados de la balanza fiscal, sino que proceder¨ªan del principio constitucional de asignaci¨®n equitativa de los recursos p¨²blicos (art¨ªculo 31.2 de la CE), que exige que los ciudadanos en situaciones semejantes puedan recibir servicios p¨²blicos similares, residan donde residan. Es la otra vertiente del criterio que el presidente de la Generalitat, Pasqual Maragall, propugna para la reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica -pagar seg¨²n la renta y recibir seg¨²n la poblaci¨®n-, v¨¢lido para todas las comunidades y no s¨®lo para Catalu?a, porque constituye una realizaci¨®n fuerte del principio de solidaridad interterritorial.

Josep Llu¨ªs Sureda es catedr¨¢tico jubilado de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad de Barcelona.