La Espa?a plural y la Constituci¨®n federal

Todos los que consideramos la posibilidad de que el desarrollo del Estado auton¨®mico ha de permitir la resoluci¨®n de los conflictos nacionales en Espa?a, tenemos la oportunidad de dar un paso m¨¢s en el encuentro de las distintas identidades nacionales y regionales en la cultura p¨²blica com¨²n espa?ola. Este paso es la reforma constitucional que ha de desarrollar la obra inacabada en el proceso constituyente de 1978. Las bases y el proceso de construcci¨®n del Estado auton¨®mico est¨¢n escritas en la Constituci¨®n. Pero las Cortes Constituyentes no pudieron definir con mayor precisi¨®n lo que ten¨ªa que ser el nuevo modelo territorial del Estado. La raz¨®n es bien sencilla. En 1978 nadie ten¨ªa el don de saber c¨®mo resultar¨ªa la radical transformaci¨®n territorial del Estado centralista heredado de la dictadura franquista. Lo que no se sab¨ªa, y suscitaba recelos en gran parte de la clase pol¨ªtica conservadora y militar, ya es conocido con car¨¢cter general. La opci¨®n por el Estado auton¨®mico de nacionalidades y regiones fue un acierto. Se ha comprendido algo tan l¨®gico como que la diversidad nacional y regional puede ser representada e institucionalizada mediante el autogobierno, y que ello no conduce a la desuni¨®n, sino al contrario. El reconocimiento de la diversidad es la condici¨®n previa para la unidad querida por todos, sin imposiciones y sin necesidad de renunciar a la identidad de cada uno. La Espa?a de hoy se reconoce en su diversidad y en su enriquecedora pluralidad de nacionalidades, lenguas y culturas.

?Por qu¨¦ hay que reformar lo que ya la inmensa mayor¨ªa considera un ¨¦xito? La respuesta es bastante obvia para quien conozca las dificultades, miedos, recelos e, incluso, amenazas que se vivieron en la transici¨®n democr¨¢tica ante el reto hist¨®rico de reconocer y amparar la autonom¨ªa pol¨ªtica de las nacionalidades. El edificio auton¨®mico no se acab¨® de definir debidamente en la Constituci¨®n espa?ola porque las resistencias al nuevo modelo territorial lo impidieron. En verdad, muchos aceptaron como necesidad lo que no ve¨ªan como virtud, tanto desde el nacionalismo liberal espa?ol como desde los nacionalismos de la periferia. La Espa?a de las autonom¨ªas era la ¨²nica forma democr¨¢tica de tener la casa en paz. Ello provoc¨®, ya en el texto constitucional, el desarrollo de una concepci¨®n de la autonom¨ªa pol¨ªtica m¨¢s orientada a la descentralizaci¨®n administrativa que al cambio de ra¨ªz del modelo territorial. Lo que explica el debate sin fin sobre el contenido federal, cuasi federal o no federal de la Constituci¨®n espa?ola.

?Cu¨¢les son las reformas m¨ªnimas que pueden facilitar un mejor acabado del edificio auton¨®mico? En mi opini¨®n, son esencialmente tres: 1) la denominaci¨®n de las partes que integran el Estado auton¨®mico y el reconocimiento expreso de la plurinacionalidad de ¨¦ste; 2) la eliminaci¨®n de la provincia como instancia perif¨¦rica del Estado; 3) la regulaci¨®n de la participaci¨®n y representaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en la pol¨ªtica general y en las instituciones generales del Estado.

La denominaci¨®n en la Constituci¨®n de las comunidades aut¨®nomas que forman parte del Estado auton¨®mico no es solamente una cuesti¨®n formal. Implica el desarrollo expl¨ªcito del art¨ªculo 2, estableciendo la distinci¨®n entre comunidades nacionales y comunidades regionales y enumerando a unas y otras. Al mismo tiempo, debe permitir el reconocimiento como lenguas oficiales del Estado de aquellas lenguas que ya lo son en sus respectivas comunidades aut¨®nomas de acuerdo con sus estatutos. Debe significar, adem¨¢s, la confirmaci¨®n de un modelo territorial de gobierno, equiparable a las federaciones democr¨¢ticas, por el que el Estado se organiza territorialmente a partir de una distribuci¨®n dualista de las competencias de gobierno, garantizando las competencias exclusivas, y la posibilidad de que los poderes p¨²blicos de las comunidades aut¨®nomas puedan decidir sus propias pol¨ªticas p¨²blicas en las materias de su competencia. La Constituci¨®n espa?ola y los estatutos regulan y garantizan esta distribuci¨®n del poder del Estado, basada en la divisi¨®n territorial de poderes frente al anterior modelo de Estado unitario y centralizado. La Constituci¨®n es el pacto escrito que expresa y regula los fundamentos del Estado auton¨®mico. Los estatutos expresan y regulan la singularidad de cada parte integrante del Estado.

En esta nueva concepci¨®n territorial del Estado, el mantenimiento de la vieja provincia en el texto constitucional confunde y distorsiona al modelo auton¨®mico. Por esto, la eliminaci¨®n de la provincia como instancia perif¨¦rica del Estado supondr¨ªa, tambi¨¦n, la confirmaci¨®n de que el modelo territorial del Estado se basa en la comunidad aut¨®noma. Esto no impide que las instituciones de gobierno de cada comunidad aut¨®noma, en el ejercicio de sus competencias, puedan mantener la organizaci¨®n provincial en la ordenaci¨®n territorial de los poderes locales. Pero el rango constitucional de la provincia desdibuja el Estado auton¨®mico. No tiene ning¨²n sentido, adem¨¢s, que la provincia sea la circunscripci¨®n electoral si no es, otra vez, para poner trabas al pleno reconocimiento de las comunidades aut¨®nomas como las nuevas instancias territoriales del Estado. La provincia es la memoria del Estado unitario centralizado. Un nuevo modelo territorial del Estado que ampara y reconoce la autonom¨ªa pol¨ªtica de las nacionalidades y regiones exige relegar a la provincia al nivel de organizaci¨®n supramunicipal, si as¨ª lo deciden los poderes p¨²blicos de la comunidad aut¨®noma correspondiente. No es balad¨ª a?adir que, al sinsentido de la provincia como circunscripci¨®n electoral para un Senado de nacionalidades y regiones, se une la grave distorsi¨®n que la circunscripci¨®n provincial hace del principio de proporcionalidad, que la Constituci¨®n establece para las elecciones generales al Congreso de Diputados.

No comparto la idea de que el Senado es pieza imprescindible para un Estado federal. S¨®lo hace falta fijarse en las distintas utilidades y variable eficacia de la C¨¢mara alta en las federaciones existentes. La Segunda Rep¨²blica Espa?ola ten¨ªa un Parlamento monocameral y ello no imped¨ªa el desarrollo de un Estado compuesto basado en la autonom¨ªa pol¨ªtica. Se puede concebir una federaci¨®n sin Senado. Una federaci¨®n lo es si cumple la breve definici¨®n de Daniel Elazar: "autogobierno m¨¢s gobierno compartido". Esto es lo esencial y alguien tiene que velar para que este dualismo sea respetado. Ese alguien es un Tribunal Constitucional arbitral, neutral e independiente. El dualismo de poderes, es decir, el autogobierno de los demoi junto con elgobierno del demos, es condici¨®n sine qua non del principio federativo o auton¨®mico. Pero una buena coordinaci¨®n de las dos partes gobernantes, respet¨¢ndose las competencias respectivas, redunda en una buena armon¨ªa del funcionamiento de la federaci¨®n. Y en este punto s¨ª puede ser ¨²til el Senado, adem¨¢s de otras instancias intergubernamentales, como la Conferencia de Presidentes de las Comunidades Aut¨®nomas. Constituyen el medio y la v¨ªa de participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en la pol¨ªtica general del Estado.

El Senado, como C¨¢mara territorial de las nacionalidades y regiones, puede tener una funci¨®n muy positiva en la cohesi¨®n del Estado auton¨®mico y en la salvaguarda de su pluralidad territorial. Un Senado de las nacionalidades y regiones debe ser, en primer lugar, el espejo en el que se vea reflejada la Espa?a plurinacional y pluriling¨¹¨ªstica. En el Congreso de los Diputados est¨¢ representado el pluralismo pol¨ªtico mediante los partidos pol¨ªticos. En el Senado deber¨ªan quedar representadas las nacionalidades y regiones por medio de sus gobiernos, cuyos representantes tuvieran voto ponderado seg¨²n la poblaci¨®n. No tiene sentido repetir composiciones pol¨ªticas en las dos c¨¢maras. El Congreso de los Diputados representa el demos por medio de los partidos pol¨ªticos; el Senado representa al conjunto y a cada uno de los demoi a trav¨¦s de sus respectivas instituciones de gobierno. El Senado podr¨ªa ser, en aplicaci¨®n de lo que establece la misma Constituci¨®n, la v¨ªa por la cual las comunidades aut¨®nomas participaran en la elecci¨®n de los miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial. Tambi¨¦n, el Senado podr¨ªa ser medio o canal de representaci¨®n e intervenci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en la Uni¨®n Europea, sin menoscabo de otras formas de presencia directa en las instituciones europeas y en otras instituciones internacionales en las materias de su competencia.

Una reforma constitucional que afrontara las cuestiones mencionadas significar¨ªa un avance cualitativo en la consolidaci¨®n del Estado auton¨®mico y, tambi¨¦n, un paso remarcable en el reconocimiento de la Espa?a de la diversidad nacional y cultural. Es probable que para muchos sea un paso insatisfactorio; para unos, por exceso; para otros, por defecto. Pero es un paso que tiene sentido, es sensato y, por encima de todo, desarrolla la democracia territorial. Espa?a es plural y diversa, y la Constituci¨®n que m¨¢s le va es la Constituci¨®n federal y plurinacional. Demos un paso m¨¢s hacia ella.

Miquel Caminal es catedr¨¢tico de Ciencia Pol¨ªtica de la Universidad de Barcelona.