Aviso para reformadores

Las reformas que muchos de los espa?oles vivos compartimos hace m¨¢s de un cuarto de siglo, aunque se vayan integrando paulatinamente en la Historia, todav¨ªa seducen por el procedimiento seguido para ejecutarlas, por convincentes, necesarias y f¨¢ciles de entender hasta por quienes no las compartieron. En esto, desde luego, se diferencian del movimiento reformista m¨²ltiple, de varia raz¨®n y fortuna, que hoy envuelve a las principales instituciones jur¨ªdicas del sistema constitucional, que resulta, de ordinario, dif¨ªcil de comprender y, en no pocos casos, tambi¨¦n de compartir por no estar utilizando las mejores t¨¦cnicas para ejecutarlo.

La llamada "Constituci¨®n europea", ahora en tr¨¢mite de liquidaci¨®n por falta de aceptaci¨®n popular, ofrece el primero y m¨¢s se?alado ejemplo.

Se ha dicho algunas veces, pero seguramente no con el suficiente ¨¦nfasis y detalle, que la meritada Constituci¨®n europea ni es una Constituci¨®n ni contiene apenas nada que no estuviera ya en los Tratados comunitarios fundacionales y sus sucesivas reformas vigentes al d¨ªa de hoy. Resulta por ello asombroso, y francamente irresponsable, el extraordinario gasto pol¨ªtico y econ¨®mico hecho para someter a ratificaci¨®n popular una norma que no es mucho m¨¢s que un texto refundido de la legislaci¨®n vigente. Lo que el pueblo franc¨¦s y el holand¨¦s han desaprobado no es ninguna norma fundacional nueva, sino el texto que resume el estado actual de las regulaciones y principios jur¨ªdicos b¨¢sicos del Derecho comunitario.

Probablemente son muchas las vanidades pol¨ªticas y las torpezas t¨¦cnicas acumuladas para llegar a formular propuestas tan poco razonables. Pero para cualquier jurista medianamente avisado es palmario que el procedimiento usado para llevar a cabo la ¨²ltima reforma de los Tratados comunitarios era innecesariamente pretencioso y complejo. Para refundir y ordenar textos legales, que es lo que el Tratado-Constituci¨®n hac¨ªa preferentemente, hubiera bastado con encomendar al Ejecutivo comunitario que llevara a cabo la operaci¨®n de refundici¨®n, bajo el control y supervisi¨®n del Parlamento. Despu¨¦s, someterlo a la ratificaci¨®n de los Parlamentos estatales con la modestia a que obligar¨ªa un texto nuevo relleno de Derecho viejo. Y si hubiera sido preciso a?adir algunas innovaciones al Derecho vigente, podr¨ªan haberse hecho incorporando las normas nuevas que se consideraran indispensables, siguiendo el mismo camino de prudencia, en la formaci¨®n del Derecho europeo fundamental, que se hab¨ªa utilizado hasta la fecha de la discutida Constituci¨®n. Dejo subrayado este recordatorio por si pudiera servir para salir del embrollo en que ha sido sumida la unificaci¨®n pol¨ªtica de Europa.

El camino elegido, adem¨¢s de equivocado por las razones dichas, ha generado la inextricable paradoja de que los franceses y holandeses rechacen un texto que contiene b¨¢sicamente las mismas normas que ambas poblaciones tienen ya aprobadas y vienen aplicando pac¨ªficamente desde hace decenios.

La reforma de la Constituci¨®n espa?ola de 1978 tampoco parece que, de momento, est¨¦ m¨¢s sabiamente orientada. El Gobierno ha manifestado al Consejo de Estado una abstracta preocupaci¨®n por la necesidad de ajustar algunos pasajes del texto vigente, y el ¨®rgano consultivo dir¨¢ pronto lo que le parece. Pero mientras lo hace o no, cuantos pensamos que est¨¢ bien y es adecuado reflexionar siempre sobre las reformas constitucionales, porque es necesario que estos cuerpos legales se mantengan vivos, nos preguntamos por qu¨¦ la reforma ha de condicionarse o limitarse anticipadamente en lugar de proceder a su estudio con libertad, para que las propuestas que finalmente procedan sean realmente las que los nuevos tiempos imponen, o los cambios pol¨ªticos o sociales demandan.

Por ejemplo, no tiene el menor sentido t¨¦cnico limitar la reforma del sistema de autonom¨ªas a la cuesti¨®n de la denominaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas o a la reforma del Senado. Todos los debates abiertos sobre la reforma del T¨ªtulo VIII aparecen dirigidos exclusivamente a incrementar las competencias y el peso de las comunidades aut¨®nomas en el concierto general de los poderes territoriales. Lo cual posiblemente sea bueno y exigible. Pero es m¨¢s que evidente que los a?os de experiencia que hemos acumulado tambi¨¦n ense?an que es necesario mejorar el funcionamiento de algunas instituciones y aclarar el contenido de determinadas competencias estatales para que puedan ejercerse eficazmente. ?No es procedente estudiar qu¨¦ aspectos del funcionamiento del aparato estatal deben mejorarse? Por otra parte, el T¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n es esencialmente una disposici¨®n transitoria que ha agotado su eficacia y que tiene que ser repensada, seguramente para reestructurarlo y hacer desaparecer buena parte de sus disposiciones actuales. ?Por qu¨¦ no hacerlo? En otro orden de consideraciones, ?no merecer¨ªa la pena aprovechar la reforma para volver a estudiar la posici¨®n y funciones del Tribunal Constitucional, sumido en una decadencia tan galopante como notoria? O ?para qu¨¦ modificar ahora el orden de sucesi¨®n a la Corona en base a una supuesta exigencia actual del derecho a la igualdad de sexos, si la reforma se va a acompa?ar de una disposici¨®n transitoria que evite su aplicaci¨®n hasta que muera el actual heredero, a quien D.g.m.a.?

Con lo que quiero decir, resumiendo, que, siendo ineluctables las reformas, tienen que producirse estudiando primero con exactitud cu¨¢les son las necesarias, para no abrir el flujo de lo f¨²til y dispensable y cerrar todas las puertas a lo esencial.

El ¨²ltimo y no menos curioso ejemplo de c¨®mo no deber¨ªan hacerse las reformas institucionales lo est¨¢n ofreciendo los reformadores auton¨®micos, que son legi¨®n estos meses.

Comenzar¨¦ por decir, tambi¨¦n en este caso, que no cabe ninguna duda de que los Estatutos de autonom¨ªa han de reformarse. Precisa ser reformado el funcionamiento de las instituciones, las relaciones con los poderes estatales, la participaci¨®n en los procesos de decisi¨®n nacionales y europeos y, sobre todo, aclarado el contenido de muchas competencias legislativas y ejecutivas a la luz de la experiencia de cinco lustros. Pero la explosi¨®n y diversidad de m¨¦todos incoados para ejecutar las reformas pueden llevar a resultados que, de aceptarse, pongan al Estado en un dif¨ªcil trance hist¨®rico.

Pueden clasificarse los reformadores estatutarios en tres categor¨ªas. La primera la integran quienes creen que la reforma del Estatuto es un ejercicio de soberan¨ªa, una activaci¨®n del supuesto poder constituyente propio del territorio que lo invoca. Este grupo tuvo un momento de m¨¢xima expresividad el 30 de diciembre de 2004, con la aprobaci¨®n por el Parlamento vasco de un proyecto de reforma estatutaria hecho con abierta desconsideraci¨®n de lo establecido en la Constituci¨®n espa?ola. Despu¨¦s de este momento ¨¢lgido, la rotunda oposici¨®n del legislativo estatal y las siguientes elecciones vascas pusieron el proyecto a la deriva.

La segunda categor¨ªa de reformadores est¨¢ compuesta tambi¨¦n por un grupo de creyentes en el mito de que el Estatuto es una Constituci¨®n y no una simple norma de autoorganizaci¨®n de un territorio infraestatal. Por creer tal cosa, ya han rellenado borradores que se parecen del todo al texto de la Constituci¨®n, contienen sus mismas declaraciones de derechos y una parte organizativa donde se regulan tanto las instituciones propias como se reforman las ajenas. Esta clase de renovadores declara su respeto a la Constituci¨®n, que aspiran, sin embargo, a modificar, y a que los territorios aut¨®nomos cuenten con normas institucionales que sean cabalmente como la Constituci¨®n estatal misma en cuanto hechas con similar autosuficiencia y a su imagen y semejanza.

La tercera clase la representan las propuestas de reforma enhebradas en la Comunidad Valenciana, consistentes en un texto normativo que es un Estatuto y no pretende ser otra cosa, y no aspira a ser Constituci¨®n ni a parecerlo. Pero para poner ¨¦nfasis en la importancia del nuevo texto, se ha rellenado la propuesta de innumerables declaraciones nominales sin un contenido normativo visible. De esta clase son, por ejemplo, todos los preceptos que declaran que los valencianos tienen los derechos reconocidos en las convenciones o cartas supranacionales, o que son iguales ante la ley, y tambi¨¦n las disposiciones que declaran que las instituciones auton¨®micas que deban ser reguladas por normas estatales tendr¨¢n la configuraci¨®n que estas ¨²ltimas decidan.

Probablemente este ¨²ltimo modelo, en cuanto apoyado por las dos fuerzas pol¨ªticas mayoritarias, sea el que m¨¢s cunda y prospere. Dado que se remite continuamente a lo que establece la Constituci¨®n y no pretende anteponerse a las facultades dispositivas de las Cortes Generales, seguramente es tambi¨¦n el que menos tensiones produce en las instituciones del Estado. Pero, aun as¨ª, tambi¨¦n este grupo de reformadores, como todos los dem¨¢s, parece haber olvidado totalmente que las reformas estatutarias suponen, siempre y necesariamente, por definici¨®n, reformas del Estado. No s¨®lo porque las comunidades aut¨®nomas sean una pieza institucional del Estado, sino tambi¨¦n porque, inevitablemente, al concretar en ellos las competencias auton¨®micas, se delimita indirectamente el alcance de las estatales. Considerando esta circunstancia, la cuesti¨®n que vuelven a plantear los procesos de reforma estatutaria en curso es si es posible reformar el Estado diecisiete veces siguiendo, en cada caso, los particulares criterios de los territorios proponentes de los nuevos textos normativos. ?No merecen el Estado y sus instituciones ser tratados con un punto m¨¢s de consenso y de coherencia, con algo m¨¢s de delicadeza para no da?ar la esencia de las instituciones principales de gobierno?

La cuesti¨®n no es nueva. Su planteamiento dio lugar a los Pactos auton¨®micos de 1981 y 1992. ?Por qu¨¦ no romper la incomunicaci¨®n entre los reformadores y establecer acuerdos m¨ªnimos acerca de c¨®mo orientar para el futuro la organizaci¨®n y el funcionamiento del Estado, que depende esencialmente de la reorganizaci¨®n auton¨®mica que se avecina? Aunque sea probable la imposibilidad de acuerdo en lo especial y diferencial, ?no es evidente que nada impide los acuerdos sobre la organizaci¨®n territorial, la justicia, las competencias medioambientales, las responsabilidades en materia de derechos sociales, en las grandes infraestructuras, en la participaci¨®n en la formaci¨®n de las decisiones estatales y comunitarias, etc.? Es imprescindible intentarlo porque ninguna de estas cuestiones puede organizarse o decidirse respetando simult¨¢neamente diecisiete criterios diferentes.

Santiago Mu?oz Machado es catedr¨¢tico de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid.