El proyecto del Parlamento catal¨¢n, a examen

PRE?MBULO

- Enoch Albert¨ª, catedr¨¢tico de la Universidad de Barcelona. Los pre¨¢mbulos de las leyes carecen de valor jur¨ªdico. En el caso de las leyes pol¨ªticas fundamentales, acostumbran a tener una carga ¨¦pica y po¨¦tica. Me parece importante que el Pre¨¢mbulo resalte tres ideas: que el autogobierno de Catalu?a viene de muy lejos, que la voluntad de ejercerlo no pasa por encima de los derechos de las personas, y que el mundo de hoy es una red de interdependencias.

- Xavier Arb¨®s, catedr¨¢tico de la Universidad de Girona. Los pre¨¢mbulos tienen un valor ret¨®rico. Al margen del acuerdo o desacuerdo que suscite la idea de un derecho colectivo a la libre determinaci¨®n, o la tesis acerca de su continuidad hist¨®rica, conviene recordar que el control de constitucionalidad se refiere a normas, y no a la mera expresi¨®n del estatuyente acerca del sentido hist¨®rico de su obra.

- Gregorio C¨¢mara, catedr¨¢tico de la Universidad de Granada. Los pre¨¢mbulos tienen un valor interpretativo. Suelen expresar legitimaciones hist¨®ricas, sentimientos y aspiraciones colectivas, apelaciones que con mayor o menor mitificaci¨®n aparecen en muchos Estatutos. No hay nada en el Pre¨¢mbulo que contradiga ning¨²n principio o disposici¨®n constitucional.

- Javier Corcuera, catedr¨¢tico de la Universidad del Pa¨ªs Vasco.

Este p¨¢rrafo y el conjunto del Pre¨¢mbulo tienen una extraordinaria carga ideol¨®gica nacionalista, m¨¢s propia de otro tipo de literatura. Imagino que los redactores saben que el derecho a la autodeterminaci¨®n no tiene reconocimiento internacional ni est¨¢ acogido en ninguna Constituci¨®n democr¨¢tica.

- Javier P¨¦rez Royo, catedr¨¢tico de la Universidad de Sevilla. Dado que nadie discute que el Pre¨¢mbulo carece de valor normativo, aunque la m¨²sica que suena chirr¨ªa algo desde la perspectiva constitucional, no cabe concluir que el Pre¨¢mbulo sea anticonstitucional.

- Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal, catedr¨¢tico de la Universidad Aut¨®noma de Madrid.

Creo que la redacci¨®n del Pre¨¢mbulo es objetable en su falta de sobriedad, muy conveniente en un documento jur¨ªdico. As¨ª sobran, o deben contenerse al m¨ªnimo, por tanto, las referencias identitarias, hist¨®ricas, etc... Si lo que el Pre¨¢mbulo quiere acoger es el derecho de autodeterminaci¨®n , obviamente el mismo no cabe en nuestro orden constitucional, como no cabe la atribuci¨®n de potestades constituyentes a las comunidades.

ART?CULO 1

- Albert¨ª. El reconocimiento de Catalu?a como naci¨®n es una autodeclaraci¨®n acerca de su identidad, que no prejuzga otros reconocimientos, ni de Espa?a ni de otras comunidades. Para el Estatuto, la expresi¨®n pol¨ªtica de esta identidad es el autogobierno, mediante la creaci¨®n de una comunidad de acuerdo con la Constituci¨®n. Por tanto, de este reconocimiento no se derivan otras consecuencias pol¨ªticas, como la independencia o la reivindicaci¨®n de un trasnochado Estado nacional.

- Arb¨®s. No parece plantear ning¨²n problema constitucional, dado que el sujeto del derecho a la autonom¨ªa (Catalu?a) existe y se organiza en el ¨¢mbito jur¨ªdico-p¨²blico de acuerdo con las normas previstas en el ordenamiento. El primer apartado tambi¨¦n es constitucional porque ni niega que Espa?a sea una naci¨®n, ni se atribuye a Catalu?a ning¨²n derecho de soberan¨ªa.

- C¨¢mara. Ser¨ªa necesario volver a la redacci¨®n original que a?ad¨ªa "dentro del Estado espa?ol" o completarse con una referencia al marco del art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n. La unidad y la indisolubilidad de la naci¨®n espa?ola, como patria com¨²n, quedan garantizadas por el art¨ªculo 2, y la soberan¨ªa nacional est¨¢ sin ninguna duda residenciada en el pueblo espa?ol. El concepto de naci¨®n no se vincular¨ªa as¨ª al de Estado soberano, sino al autogobierno.

- Corcuera. Existen varios conceptos de naci¨®n, entre los que est¨¢ el de "naci¨®n cultural", t¨¦rmino plenamente aplicable a Catalu?a, y a lo que la Constituci¨®n denomina "nacionalidades". Igualmente leg¨ªtimo es utilizar el t¨¦rmino desde una perspectiva pol¨ªtica nacionalista. La Constituci¨®n reserva la denominaci¨®n naci¨®n a la espa?ola, y definir a Catalu?a como naci¨®n es contrario a ¨¦sta.

- P¨¦rez Royo. El t¨¦rmino naci¨®n con may¨²sculas se predica en la Constituci¨®n ¨²nicamente para la naci¨®n espa?ola, cuya soberan¨ªa se hace residenciar de manera excluyente en el "pueblo espa?ol". Dado que el t¨¦rmino naci¨®n en el Estatuto no aparece vinculado al concepto de soberan¨ªa, la unidad pol¨ªtica del Estado y el principio de legitimidad democr¨¢tica del mismo, podr¨ªa ser manejado constitucionalmente.

- Soloz¨¢bal. En principio cabe una acepci¨®n de la expresi¨®n naci¨®n para referirse a lo que en nuestra Constituci¨®n se denomina nacionalidad. Yo creo que esta soluci¨®n de emplear el sintagma nacionalidad es la mejor. Es razonable pensar que si las caracter¨ªsticas nacionales de Catalu?a son cubiertas por la autocalificaci¨®n de nacionalidad ?para qu¨¦ se ha de cambiar este t¨¦rmino? Pero cabr¨ªa pensar en una opci¨®n, exclusivamente recogida en el texto estatutario, que dejando clara la integraci¨®n en la naci¨®n espa?ola, no s¨®lo en el Estado, utilizase la expresi¨®n naci¨®n o , quiz¨¢s mejor, comunidad nacional catalana, reservando expresamente la soberan¨ªa para Espa?a.

ART?CULO 6

- Albert¨ª. La novedad esencial es que se produce una equiparaci¨®n de trato jur¨ªdico con el castellano. Al igual que la Constituci¨®n hace con ¨¦ste al declararlo obligatorio, la obligatoriedad de conocimiento del catal¨¢n significa en realidad presunci¨®n de conocimiento, basada en el hecho de que el sistema de ense?anza garantiza el dominio de las dos lenguas oficiales. Esta presunci¨®n desaparece cuando el desconocimiento real del idioma lesiona los derechos de las personas.

- Arb¨®s. Se traslada al Estatuto una normativa que en sus trazos fundamentales ya existe en la Ley de Pol¨ªtica Ling¨¹¨ªstica, y ha visto certificada su constitucionalidad. En segundo lugar se equiparan en derechos y deberes las dos lenguas oficiales de la comunidad. No va en detrimento del r¨¦gimen constitucional del castellano.

- C¨¢mara. Su contenido, en general, se ajusta al marco constitucional establecido en el art¨ªculo 3 de la Constituci¨®n. Sin embargo, no ser¨ªa constitucional, a mi juicio, que "todas las personas en Catalu?a" tengan el deber exigible jur¨ªdicamente de conocer el catal¨¢n.

- Corcuera. El modelo constitucional ling¨¹¨ªstico no permite hablar de una lengua oficial en el Estado y otra lengua oficial en Catalu?a y, desde luego, no permite imponer la obligaci¨®n de conocimiento de una lengua diferente al castellano.

- P¨¦rez Royo. La redacci¨®n del art¨ªculo genera recelos. Y los genera, porque en la mente del legislador se detecta claramente la preocupaci¨®n por evitar, por un lado, que el art¨ªculo pueda ser considerado anticonstitucional, pero la finalidad, por otro, de posibilitar un desarrollo normativo y una pr¨¢ctica administrativa que podr¨ªa acabar siendo de constitucionalidad dudosa.

- Soloz¨¢bal. La Constituci¨®n fija la obligaci¨®n de conocer el castellano, pero no se establece, pudiendo haberlo hecho, la del catal¨¢n o de las dem¨¢s lenguas de Espa?a. De manera que la decisi¨®n sobre la obligatoriedad del conocimiento de un idioma cooficial en cuanto integrante del status b¨¢sico del ciudadano, compete, creo, tomarla al constituyente, no al Estatuto.

ART?CULO 95

- Albert¨ª. Que el Tribunal Superior de Justicia es el ¨®rgano en el que culmina la organizaci¨®n judicial en el ¨¢mbito de la comunidad aut¨®noma lo dice ya el art. 152 de la Constituci¨®n. Lo decisivo es asegurar que el Tribunal Supremo pueda cumplir la funci¨®n de unificaci¨®n de doctrina respecto de la legislaci¨®n estatal en toda Espa?a.

- Arb¨®s. De acuerdo con la Constituci¨®n, el Tribunal Superior de Justicia de Catalu?a (TSJC) culmina la organizaci¨®n judicial en Catalu?a. Es lo que dice el art¨ªculo 95.1, que reconoce que le corresponde al legislador estatal, mediante ley org¨¢nica, determinar las atribuciones del TSJ de Catalu?a.

- C¨¢mara. Este precepto no es inconstitucional porque se somete a "los t¨¦rminos establecidos en la Ley org¨¢nica correspondiente" y establece una cl¨¢usula "sin perjuicio" respecto de la competencia del Tribunal Supremo.

- Corcuera. No tengo claro que reducir la competencia del Supremo al recurso para la unificaci¨®n de doctrina sea compatible con su definici¨®n constitucional como "¨®rgano jurisdiccional superior en todos los ¨®rdenes". Esta cuesti¨®n ha de ser regulada por la Ley Org¨¢nica del Poder Judicial. No debe incluirse en el Estatuto.

- P¨¦rez Royo. Desde una perspectiva material no es f¨¢cil pronunciarse sobre la constitucionalidad de este precepto, pero desde una perspectiva formal s¨ª es posible hacerle algunos reparos, ya que en el precepto se adoptan decisiones sobre el poder judicial en Catalu?a que se anticipan a las decisiones que tienen que ser adoptadas por las Cortes para que dicho precepto del Estatuto pueda operar de manera efectiva. Es de constitucionalidad m¨¢s que dudosa.

- Soloz¨¢bal. Considero globalmente correctas las apreciaciones, dejando de lado alguna decisi¨®n sobre r¨¦gimen local, prescindiendo, pese a la jurisprudencia constitucional, de las Diputaciones, sobre el edificio institucional y la regulaci¨®n de las relaciones entre Gobierno y Parlamento, as¨ª como la aceptaci¨®n de alg¨²n tipo de norma como es el decreto ley auton¨®mico. El problema es, con todo, que el Estatuto precede a decisiones que sobre la organizaci¨®n judicial ha de tomar el legislador central.

ART?CULO 140

- Albert¨ª. Los puertos y aeropuertos calificados de inter¨¦s general, que corresponden constitucionalmente a la competencia del Estado, s¨®lo pueden ser asumidos por la Generalitat de Catalu?a mediante una delegaci¨®n o transferencia por parte del Estado, que el Estatuto puede prever, pero que s¨®lo son efectivas cuando el Estado adopta las leyes correspondientes.

- Arb¨®s. No invade la competencia exclusiva del Estado. Y hay que recordar que el texto del art¨ªculo del proyecto de Estatuto, cuando concreta lo que "incluye en todo caso la competencia de la Generalitat" se refiere expl¨ªcitamente a las infraestructuras "que no tengan la calificaci¨®n de inter¨¦s general". Respeta, pues, lo que el Estado diga que es "de inter¨¦s general".

- C¨¢mara. Es constitucional, a mi juicio, si la referencia "y dem¨¢s infraestructura de transporte situados en Catalu?a que no tengan la calificaci¨®n de inter¨¦s general", se entiende asociada a los puertos, aeropuertos y helipuertos a los que se refiere, pero no lo ser¨ªa si se extendiera a otras infraestructuras de transporte.

- Corcuera. El ¨²ltimo inciso habr¨¢ de entenderse sin perjuicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de r¨¦gimen general de comunicaciones y dem¨¢s aspectos citados en el 149.1.20 y 21 de la Constituci¨®n. El problema mayor se encuentra, a mi entender, en los apartados siguientes, en los que se ignora la competencia exclusiva del Estado en materia de puertos y aeropuertos de inter¨¦s general.

- P¨¦rez Royo. El trozo del precepto que se somete a comentario no incurre en anticonstitucionalidad siempre que los t¨¦rminos "que no tengan la calificaci¨®n de inter¨¦s general por Ley del Estado" que figuran en la primera frase se entienda que limitan el "en todo caso" que figura en la segunda. Si la competencia de las infraestructuras de inter¨¦s general est¨¢ reservada al Estado, no hay problema de constitucionalidad alguno.

ART?CULO 165

- Albert¨ª. Se trata de competencias compartidas con el Estado, al que corresponde fijar la legislaci¨®n b¨¢sica. El problema principal viene por la competencia auton¨®mica de gesti¨®n del r¨¦gimen econ¨®mico de la Seguridad Social que, se dice, puede poner en riesgo el principio de unidad de caja. Sin embargo, desde un punto de vista constitucional, est¨¢ previsto expresamente que esta competencia pueda ser asumida por las comunidades.

- Arb¨®s. Se trata de un precepto que profundiza lo que ya dispone el art¨ªculo 17 del actual Estatuto. Su referente constitucional es el art¨ªculo 149.1.17 de la Constituci¨®n, que permite en todo caso que las comunidades puedan hacerse cargo de la "gesti¨®n" de los servicios de la Seguridad Social.

- C¨¢mara. Este art¨ªculo de la propuesta no parece contradecir el texto constitucional ni la interpretaci¨®n del Constitucional, pero habr¨¢ de tenerse en consideraci¨®n que esta competencia puede conllevar para el Estado el "plus" de que entre ellas se encuentran tambi¨¦n las de ejecuci¨®n que sean necesarias para configurar un sistema materialmente unitario.

- Corcuera. El principal problema que, a mi entender, tiene la redacci¨®n de este art¨ªculo 165 es que parece querer establecer los l¨ªmites de la acci¨®n de Catalu?a no tanto en la legislaci¨®n b¨¢sica del Estado, cuanto en los principios que establezca esta legislaci¨®n. Esta interpretaci¨®n, de ser cierta, ser¨ªa inconstitucional pues limita la competencia estatal de definir lo b¨¢sico, bajo el control del Tribunal Constitucional.

ART?CULO 204

- Albert¨ª. Lo que se propone es que el Estado, a trav¨¦s del Estatuto, se comprometa a realizar una cesi¨®n de tributos a la Generalitat que incluya tambi¨¦n parte de la capacidad normativa sobre los mismos. Sin embargo, tanto los tributos que son cedidos como la concreta capacidad normativa sobre los mismos que se cede constituyen una decisi¨®n estatal.

- Arb¨®s. El art¨ªculo 156.1 de la Constituci¨®n ha servido de base para establecer el modelo de financiaci¨®n de las comunidades de r¨¦gimen com¨²n. Ese modelo se concreta por los estatutos junto con las Leyes Org¨¢nicas de Financiaci¨®n de las mismas. Ante un marco normativo que se mueve en dos planos (Estatuto y LOFCA), el proyecto apura las posibilidades del ejercicio del derecho a la autonom¨ªa del art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n.

- C¨¢mara. Sobre este tema es preciso tener en cuenta el conjunto de los preceptos que establecen el sistema de financiaci¨®n (art¨ªculos 202 a 214), que dise?an un sistema de cupo encubierto. Desde mi punto de vista, es inconstitucional porque invade competencias estatales y se apropia de los recursos procedentes de los tributos del Estado.

- Corcuera. El sistema que se establece es muy parecido al de concierto econ¨®mico y, como en ¨¦ste, deja la determinaci¨®n de, entre otras cosas, las aportaciones de Catalu?a a la Hacienda del Estado en manos de una comisi¨®n mixta bilateral paritaria. La experiencia de la evoluci¨®n del sistema de concierto en el Pa¨ªs Vasco desaconseja la generalizaci¨®n de este tipo de f¨®rmulas.

- P¨¦rez Royo. No tengo la m¨¢s m¨ªnima duda de que este precepto es anticonstitucional. La capacidad normativa que pueda tener una comunidad en este terreno exige previamente la habilitaci¨®n por parte del legislador estatal.