Expertos constitucionalistas avalan el encaje del t¨¦rmino "naci¨®n"

Seis catedr¨¢ticos de derecho constitucional han opinado sobre tres de los puntos m¨¢s pol¨¦micos del nuevo Estatuto catal¨¢n. Excepto uno, todos consideran como m¨ªnimo extra?o el apartado que garantiza inversiones del Estado en Catalu?a los pr¨®ximos siete a?os. Los expertos consultados son: Pedro Gonz¨¢lez-Trevijano, rector de la Universidad Rey Juan Carlos; Gerardo Ruiz Rico, catedr¨¢tico de la Universidad de Ja¨¦n; Jos¨¦ Luis Cascajo Castro, catedr¨¢tico de la Universidad de Salamanca; Miguel Revenga, catedr¨¢tico de la Universidad Carlos III; Jos¨¦ Asensi, catedr¨¢tico de la Universidad de Alicante; y Enoch Albert¨ª, catedr¨¢tico de la Universidad de Barcelona.

Las preguntas son ¨¦stas:

1. ?Qu¨¦ efectos jur¨ªdicos tiene la definici¨®n de Catalu?a en el Pre¨¢mbulo?

2. El art¨ªculo 6 recoge esta frase: "El catal¨¢n es la lengua oficial de Catalu?a. Tambi¨¦n lo es el castellano, que es la lengua oficial del Estado espa?ol. Todas las personas tienen derecho a utilizar las dos lenguas oficiales y los ciudadanos de Catalu?a el derecho y el deber de conocerlas. Los poderes p¨²blicos de Catalu?a deben establecer las medidas necesarias para facilitar el ejercicio de estos derechos y el cumplimiento de este deber". ?Qu¨¦ encaje constitucional tiene este apartado?

3. El Estatuto garantiza inversiones del Estado en Catalu?a equivalentes a la aportaci¨®n de esta comunidad en el PIB para los pr¨®ximos siete a?os. ?Se puede regular de forma tan concreta la financiaci¨®n auton¨®mica en un Estatuto?

- 1? Definici¨®n de Catalu?a

Gonz¨¢lez-Trevijano. Me sigue pareciendo inapropiada la enunciaci¨®n expl¨ªcita de Catalu?a como naci¨®n, por m¨¢s que se recoja s¨®lo en el pre¨¢mbulo, dado el valor hist¨®rico, simb¨®lico y pol¨ªtico del mismo, aunque no tenga eficacia jur¨ªdica inmediata; y, asimismo, recoger una enunciaci¨®n de sentimientos como la presente no deja de ser una extra?a declaraci¨®n de meros perfiles subjetivos que no casa con lo que es el contenido de una disposici¨®n jur¨ªdica.

Ruiz. Creo que la decisi¨®n de incluir en el Pre¨¢mbulo del Estatuto de Catalu?a una referencia a la "naci¨®n" no tiene por qu¨¦ entrar en contradicci¨®n con el concepto de "naci¨®n espa?ola" que aparece en el art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n. En primer lugar, su ubicaci¨®n en el Pre¨¢mbulo, y no en el articulado, permite dudar de su virtualidad jur¨ªdica. Este tipo de cl¨¢usulas meramente declarativas s¨®lo son empleadas como elementos interpretativos de las normas, sin capacidad para invalidarlas.

Cascajo. Podr¨ªa servir, en t¨¦rminos jur¨ªdicos, para orientar al int¨¦rprete acerca de todo un orden de presunciones, que pretenden deducirse de la formaci¨®n hist¨®rica de la autonom¨ªa catalana entendida como un fin en s¨ª misma. De este modo podr¨ªa quedar afectada correlativamente, la interpretaci¨®n de los elementos de identidad com¨²n propios de la Naci¨®n espa?ola, que subyacen en el silenciado principio unitario, aut¨¦ntica columna vertebral de todo el ordenamiento jur¨ªdico en su conjunto.

Revenga. Los Pre¨¢mbulos de las disposiciones legales no tienen, por regla general, eficacia normativa directa. La tienen s¨®lo a efectos interpretativos de lo que disponen las normas propiamente dichas. Y en el caso del Proyecto de Estatuto se trata de una f¨®rmula de compromiso que a¨²na, a mi juicio con acierto, un componente emotivo de la identidad nacional de Catalu?a, junto con el reconocimiento de que el mismo se expresa en la forma prevista por el art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n: la pactada en su d¨ªa por el titular del poder constituyente, esto es, por el pueblo espa?ol.

Asensi. Es notable la modificaci¨®n que experimenta en este punto el texto original remitido por el Parlament de Catalunya despejando las dudas que a nivel simb¨®lico, pol¨ªtico e incluso jur¨ªdico pudieran haberse planteado. Como es propio de un Pre¨¢mbulo, simplemente se relatan aqu¨ª determinados hechos y declaraciones realizadas por el Parlament afirmando el car¨¢cter nacional de Catalunya, aunque a la hora de establecer la denominaci¨®n constitucionalmente relevante, ¨¦sta de reconduce a la de "nacionalidad" que prev¨¦ el art¨ªculo 2 de la Constituci¨®n espa?ola, por lo que no cabe duda de su adecuaci¨®n a la literalidad y al esp¨ªritu de la Constituci¨®n. En todo caso, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (36/81), el Pre¨¢mbulo de una Ley carece de valor normativo, y tampoco es susceptible de impugnaci¨®n ante ¨¦l.

Albert¨ª. El texto acordado del Pre¨¢mbulo expresa el hecho objetivo de que el Parlamento catal¨¢n ha definido Catalu?a como naci¨®n. El Estatuto reconoce pol¨ªticamente este hecho, y est¨¢ por tanto operando un reconocimiento indirecto del car¨¢cter nacional de Catalu?a, aunque tal reconocimiento tiene s¨®lo valor pol¨ªtico y simb¨®lico, sin que se desprendan de ¨¦l consecuencias jur¨ªdicas. En el mismo texto queda claro que este car¨¢cter nacional de Catalu?a es compatible con la definici¨®n de algunas comunidades como nacionalidades en el art. 2 de la Constituci¨®n, y por tanto con la organizaci¨®n de Catalu?a en comunidad aut¨®noma en el marco de la Constituci¨®n.

- 2? Deber de conocer el catal¨¢n

Gonz¨¢lez-Trevijano. El par¨¢metro de constitucionalidad preservable debe ser el art¨ªculo 3 de la Constituci¨®n. De su lectura y correcta interpretaci¨®n son exigibles a los poderes p¨²blicos dos principios de actuaci¨®n. Primero, la preservaci¨®n del castellano como lengua oficial del Estado, con independencia de, por supuesto que s¨ª, el reconocimiento y tutela m¨¢s generosos de las lenguas de las respectivas comunidades aut¨®nomas. Por ello, conductas, tanto por acci¨®n como por omisi¨®n, que de facto amparan inadecuadas pol¨ªticas de inmersi¨®n ling¨¹¨ªstica no tienen cabida constitucional. Y, segundo, el ¨²nico deber constitucional -y no se olvide derecho- se refiere al castellano por mandato constitucional, no siendo acertada en el caso catal¨¢n la existencia de un deber aunque sea impropio.

Ruiz. De una parte, el acuerdo entre el PSOE y CiU intenta plasmar en el plano estatutario una "preferencia" del catal¨¢n en las administraciones y medios de comunicaci¨®n que me parece contraria al modelo equilibrado de cooficialidad ling¨¹¨ªstica regulado en la Constituci¨®n. No obstante, es m¨¢s dudosa la inconstitucionalidad del texto en lo que se refiere al uso del catal¨¢n como lengua vehicular en la ense?anza, ya que en el fondo no hace sino recoger en este tema la doctrina -discutible, a mi juicio- del propio Tribunal Constitucional (TC). Sobre la imposici¨®n de un "deber" estatutario de conocer el catal¨¢n, la contradicci¨®n resulta m¨¢s evidente, con independencia del grado de generalidad de esa obligaci¨®n y del alcance real que pueda llegar a tener tanto en las relaciones entre particulares como en las Administraciones P¨²blicas, especialmente algunas del Estado.

Cascajo. En principio tendr¨ªa el mismo encaje que la propia Ley de pol¨ªtica ling¨¹¨ªstica de 1998, no recurrida ni cuestionada ante el Tribunal Constitucional. Pero cabe discutir la conveniencia de configurar, estatutariamente, el nuevo deber ling¨¹¨ªstico del conocimiento del catal¨¢n, aunque se trate de un deber imperfecto, en el sentido de que su incumplimiento no acarrea sanciones. La garant¨ªa jur¨ªdica del derecho constitucional al uso del castellano podr¨ªa haber sido m¨¢s cuidadosa con el modelo de pluralismo ling¨¹¨ªstico y perfecta cooficialidad, consagrado en la norma fundamental

Revenga. Tiene un encaje perfectamente compatible con el reconocimiento de la oficialidad de diversas lenguas de Espa?a en el art¨ªculo 3 de la Constituci¨®n. Si de lo que se duda es de la categor¨ªa de "deber", aplicada al conocimiento del catal¨¢n, debe tenerse en cuenta que el propio Estatuto reconoce a todos el derecho a no ser discriminado por razones ling¨¹¨ªsticas. A mi juicio se trata simplemente de reforzar el estatuto de la cooficialidad de las dos lenguas en la Comunidad Aut¨®noma de Catalu?a, en la l¨ªnea emprendida hace a?os por la Ley de pol¨ªtica ling¨¹¨ªstica, cuya constitucionalidad fue confirmada por el Tribunal Constitucional

Asensi. Los puntos m¨¢s destacados de esta disposici¨®n son, por una parte, la definici¨®n del catal¨¢n como lengua vehicular y preferente, y por otra, la cuesti¨®n de la obligatoriedad de conocer el catal¨¢n, como idioma oficial, adem¨¢s del castellano. Respecto a la primera cuesti¨®n hay que decir que ya el TC tiene declarado, con ocasi¨®n de examen de la ley catalana de normalizaci¨®n ling¨¹¨ªstica que, en el ¨¢mbito del proceso educativo, la lengua vehicular (en este caso el catal¨¢n) puede considerarse como lengua preferente. Respecto de la segunda, cabe la duda de si el deber de conocer la lengua oficial de una Comunidad Aut¨®noma es conforme con el art¨ªculo 3? de la Constituci¨®n, que s¨®lo habla de tal obligaci¨®n respecto del castellano. El TC se pronunci¨® en contra de un texto similar de una ley gallega, pero atendiendo a que tal deber no se apoyaba en el propio Estatuto de Autonom¨ªa de Galicia. Por tanto, tal doctrina no puede aducirse en este caso como tacha de inconstitucionalidad, y queda abierta la cuesti¨®n, que deber¨¢ resolver el Tribunal en caso de impugnaci¨®n de la norma. Por otra parte, hay que leer el p¨¢rrafo siguiente, que establece el derecho de todo ciudadano de conocer y emplear las dos lenguas.

Albert¨ª. Este art¨ªculo establece el r¨¦gimen de oficialidad del catal¨¢n en Catalu?a, al amparo de la habilitaci¨®n contenida en el art. 3 de la Constituci¨®n, que remite su regulaci¨®n a los estatutos de autonom¨ªa. Respecto del deber de conocimiento del catal¨¢n para los ciudadanos de Catalu?a, quiz¨¢ la cuesti¨®n m¨¢s debatida, el Estatuto equipara el trato del catal¨¢n respecto del castellano. Hay que tener en cuenta que tal deber, como ha dicho el Tribunal Constitucional en relaci¨®n al castellano, es s¨®lo una presunci¨®n de conocimiento, que cede cuando la persona desconoce efectivamente la lengua y pueden resultar afectados sus derechos fundamentales, y que en ning¨²n caso impide ejercer el derecho de utilizar la otra lengua.

- 3? Inversiones en Catalu?a

Gonz¨¢lez-Trevijano. No me parece correcta la pormenorizaci¨®n de la financiaci¨®n auton¨®mica, cualquiera que sea su modalidad, en el texto de un Estatuto de Autonom¨ªa. Tal proceder excede, a mi juicio, lo que es la naturaleza propia de un Estatuto, y lo que debe ser el tratamiento conjunto e integrado con car¨¢cter multilateral del r¨¦gimen de financiaci¨®n auton¨®mica de las comunidades aut¨®nomas con el Estado. Todo ello consecuencia de una inadecuada relaci¨®n bilateral Estado / comunidad aut¨®noma.

Ruiz. No me parece acertado incluir en el Estatuto de Autonom¨ªa un m¨¦todo concreto de inversi¨®n p¨²blica del Estado en Catalu?a. Con independencia de la opci¨®n elegida y del criterio que se adopte (poblaci¨®n o PIB), los estatutos no son el lugar id¨®neo para fijar los compromisos econ¨®micos del Estado con las comunidades aut¨®nomas. Primero por su rigidez normativa, ya que no se pueden modificar f¨¢cilmente y requieren consensos pol¨ªticos dif¨ªciles de alcanzar, lo que puede llegar a producir una "inadaptaci¨®n" del Estatuto a futuras realidades sociales y econ¨®micas no previstas hoy. Por otra parte, no creo que encaje bien con el principio de igualdad interterritorial establecido en nuestra Constituci¨®n.

Cascajo. No parece normal introducir en el Estatuto normas jur¨ªdicas de este tipo que consagran compromisos pol¨ªticos de futuro. No parece tampoco que esta disposici¨®n est¨¦ muy de acuerdo con el actual sistema de fuentes normativas de la financiaci¨®n auton¨®mica. Introduce adem¨¢s un factor a?adido de rigidez normativa, que parece desaconsejable en este tipo de materias. Deja mal parada la reserva material correspondiente a la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA) y a los eventuales acuerdos que puedan adoptarse en el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera, con independencia de que se trate de una medida generalizable al resto de las comunidades aut¨®nomas.

Revenga. No soy partidario de llevar al texto norma alguna, y mucho menos a una de tanta importancia como el Estatuto de Autonom¨ªa, compromisos pol¨ªticos de actuaci¨®n futura que vinculan s¨®lo en la medida en que la voluntad (y las posibilidades) de cumplirlos perduren en el tiempo. B¨¢sicamente porque me parece que la sede en la que quedan reflejados no altera su naturaleza de pactos coyunturales de dif¨ªcil, por no decir imposible, exigibilidad, m¨¢s all¨¢ del terreno de la disputa pol¨ªtica.

Asensi. Es impropio de un texto legal de rango estatutario que en ¨¦l se plasmen lo que son acuerdos de naturaleza pol¨ªtica, concretados, en este caso, en la determinaci¨®n de un conjunto de inversiones en infraestructuras proporcionadas al producto interior bruto de Catalu?a. Es claro que si tales determinaciones econ¨®micas tuvieran car¨¢cter permanente, afectar¨ªan al principio de solidaridad y a la potestad del gobierno de la naci¨®n (del actual y de los pr¨®ximos) de determinar la pol¨ªtica econ¨®mica general. El texto, no obstante, sale al paso de algunas de estas objeciones, dejando a salvo la garant¨ªa del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, y, sobre todo, limitando la vigencia del acuerdo a siete a?os. Desde este punto de vista hubiera sido m¨¢s consecuente relegar el texto al ¨¢mbito de las disposiciones transitorias. En todo caso, las consecuencias jur¨ªdicas del acuerdo son escasas; porque un incumplimiento del acuerdo ser¨ªa denunciable en el plano pol¨ªtico, pero no encontrar¨ªa f¨¢cilmente v¨ªas de apremio en el plano jur¨ªdico.

Albert¨ª. Se trata de una disposici¨®n adicional, con una vigencia limitada a siete a?os, que trata de corregir el d¨¦ficit que durante mucho tiempo se ha producido en las inversiones estatales en Catalu?a, y no una norma de car¨¢cter permanente destinada a regular en general la financiaci¨®n auton¨®mica. Expresa un compromiso del Estado (en una ley estatal como es el Estatuto de Autonom¨ªa) para paliar este desequilibrio.