"El Concierto, por su propia definici¨®n, obliga al acuerdo"

Catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica de la Universidad del Pa¨ªs Vasco, Ignacio Zubiri (San Sebasti¨¢n 1956) es un profundo conocedor de los entresijos del Concierto Econ¨®mico vasco, que ha analizado en numerosos trabajos, como El sistema de Concierto Econ¨®mico en el contexto de la Uni¨®n Europea (2000).

Pregunta. En los ¨²ltimos tiempos, al hilo de las sentencias y pronunciamientos de tribunales y de la Comisi¨®n Europea contra los incentivos a la inversi¨®n y otros aspectos del Impuesto de Sociedades, voces de las instituciones vascas advierten de que el Concierto Econ¨®mico est¨¢ siendo vaciado y est¨¢ en peligro. ?Lo est¨¢?

Respuesta. No, en absoluto. El ¨²nico problema que tiene el Concierto es delimitar hasta d¨®nde debe llegar la capacidad normativa en el Impuesto de Sociedades, que es donde ha habido siempre conflictos, porque hay unos principios de armonizaci¨®n con el Estado y una normativa europea que le afectan. Pero el Concierto es mucho m¨¢s que eso: es un sistema mediante el cual el Pa¨ªs Vasco recauda todos los tributos; es un esquema financiero que garantiza que sus recursos dependen de los impuestos que pagan los residentes en esta comunidad y no, como sucede en territorio com¨²n, de una cierta definici¨®n necesidad; es capacidad normativa tambi¨¦n en los otros impuestos directos...

"Es la mayor autonom¨ªa fiscal del mundo. No hay otro caso de descentralizaci¨®n fiscal equiparable; ni Suiza, ni Canad¨¢, incluyendo Quebec"

"Las haciendas forales tienen una capacidad normativa muy importante, pero limitada por el propio Concierto y por la normativa de la UE"

P. ?Qu¨¦ balance har¨ªa de estos 25 a?os del Concierto?

R. Realmente muy exitoso y beneficioso, por el papel que ha jugado en el desarrollo del Pa¨ªs Vasco. En primer lugar, ha aportado una cantidad enorme de recursos. Gracias a ¨¦l, para financiar las mismas competencias que comunidades como Catalu?a o Madrid, Euskadi ha dispuesto de seis puntos m¨¢s del PIB de gasto p¨²blico, lo que se ha tenido que traducir en un efecto econ¨®mico sustantivo, porque es mucho dinero. Este efecto financiero ha sido muy importante, porque le ha permitido al Pa¨ªs Vasco afrontar la crisis econ¨®mica de los ochenta mucho mejor que si hubiera tenido los mismos recursos que el resto de las autonom¨ªas. Y al poder dise?ar sus impuestos, en general, y el de sociedades en particular, le ha permitido desarrollar una pol¨ªtica industrial, que fue muy importante en aquellos momentos, al poder incentivar la actividad empresarial cuando estaba deprimida. Adem¨¢s, le ha dado al Pa¨ªs Vasco peso para determinar su situaci¨®n financiera y un papel importante en las clasificaciones internacionales de solvencia o, incluso, en las propias negociaciones para traer el Guggenheim, que igual no habr¨ªa venido de no haber tenido esta capacidad.

P. Es comprensible, por tanto, que los partidos del Gobierno catal¨¢n y Convergencia i Uni¨® demandaran un sistema equivalente en su proyecto de nuevo Estatuto.

R. ?C¨®mo no van a querer un sistema que aporta un 60% m¨¢s de recursos per c¨¢pita para financiar las mismas competencias? Adem¨¢s, como ya se ha comprobado que el sistema se puede gestionar sin problemas, que los ciudadanos no miran mal a un gobierno auton¨®mico aunque les cobre los impuestos, como se ve en Navarra y Euskadi, pues los catalanes tambi¨¦n querr¨ªan recaudar todos los impuestos. Pero en su caso ser¨ªa m¨¢s complicado aplicar este sistema. Se ha visto con el Estatuto.

P. Por el diferencial de recursos que aporta el Concierto al Pa¨ªs Vasco se le ha acusado desde fuera de ¨¦l de privilegio y de insolidario. ?Lo es?

R. Lo que puede decirse es que aporta a la financiaci¨®n del Estado y del resto de las comunidades aut¨®nomas menos que las autonom¨ªas de r¨¦gimen com¨²n comparables; porque si a ti te da m¨¢s recursos, es que aportas menos. Los elementos redistributivos que hay en el Concierto tienen un alcance limitado, ya que se limitan, en su caso, al ¨ªndice de imputaci¨®n del 6,24% y al Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, que es una cantidad muy peque?a.

P. ?Considera que Euskadi posee un sistema fiscal propio, como defienden las concepciones m¨¢s soberanistas del Concierto?

R. No. Lo que tiene es la mayor autonom¨ªa fiscal del mundo desde una perspectiva: no hay otro lugar donde el Estado no recaude impuestos en una regi¨®n de su territorio. No hay otro caso de descentralizaci¨®n fiscal equiparable; ni Suiza, ni Canad¨¢, incluyendo Quebec. Pero tampoco puede afirmarse que el Concierto configura un sistema fiscal propio, porque est¨¢ sujeto a limitaciones. Por ejemplo, el Pa¨ªs Vasco no puede hacer nada en impuestos indirectos, porque por fuerza los tipos del IVA tienen que ser los mismos que los del resto del Estado, y lo mismo sucede con los impuestos especiales. Por otro lado, tampoco tiene una capacidad ilimitada en los directos, ya que en el de Sociedades hay unos principios de armonizaci¨®n. Es decir, tiene una capacidad normativa muy importante, pero limitada por el propio Concierto, por una parte, y por otra por la normativa europea. Muchos de los problemas han venido por actuar como si fuera un sistema fiscal no sujeto a restricciones, y las tiene. El propio Concierto lo dice.

P. A la vista de los continuos litigios de la ¨²ltima d¨¦cada, con el Gobierno central, las comunidades lim¨ªtrofes y Bruselas, ?se ha hecho un buen uso de este instrumento?

R. El Concierto, evidentemente, es susceptible de muchos usos. Creo que, desde el punto de vista del Pa¨ªs Vasco, se ha hecho una utilizaci¨®n que ha sido muy beneficiosa y ventajosa, porque se ha buscado un equilibrio entre bajar los impuestos a los contribuyentes y mantener una capacidad financiera elevada. Lo que pasa es que el Concierto, por su propia definici¨®n es un instrumento que obliga al acuerdo. Contiene dos aspectos que exigen consenso: autonom¨ªa y armonizaci¨®n. El Concierto dice que cada hacienda foral puede dise?ar, por ejemplo, el Impuesto de Sociedades; pero, tambi¨¦n, que no puede distorsionar la unidad de mercado. Quiz¨¢ demasiadas veces se han tomado decisiones unilaterales, no consensuadas, que han conducido al conflicto. El desarrollo del Concierto se podr¨ªa haber hecho con resultados equivalentes y con muchos menos problemas.

P. ?El desgaste de imagen que han supuesto los incentivos fiscales a la inversi¨®n en el Impuesto de Sociedades ha compensado, a su juicio, los beneficios logrados?

R. Eso es imposible de determinar. En el an¨¢lisis econ¨®mico no est¨¢ claro cu¨¢n efectivos son ese tipo de ayudas para estimular la actividad empresarial. Pero se sabe que son muy caros en relaci¨®n con su efectividad. Si das un incentivo para la creaci¨®n de empleo, acabas pagando todo lo que se iba a crear de cualquier forma, m¨¢s un poquito m¨¢s. Lo que si est¨¢ claro es que, en caso de igualdad en el resto de los factores, las empresas van a instalarse donde tengan m¨¢s incentivos fiscales. Es una cuesti¨®n muy dif¨ªcil de cuantificar. A lo mejor, si no se hubiera diferenciado tanto el Impuesto de Sociedades en algunos puntos, igual se habr¨ªan logrado los mismos efectos econ¨®micos, y sin tantos conflictos. Porque su resultado es la inseguridad jur¨ªdica: que las empresas no saben a qu¨¦ normativa atenerse. ?Compensa entonces? La valoraci¨®n es m¨¢s pol¨ªtica que econ¨®mica.

P. La capacidad normativa tambi¨¦n la tienen las haciendas forales en el IRPF. Sin embargo, la han utilizado en much¨ªsimo menor grado que en el caso del Impuesto de Sociedades.

R. Hasta la reforma del Concierto de 1997 no hubo una capacidad normativa real en el IRPF. Y cuando se ha tenido, se ha optado por replicar las reformas realizadas por el Gobierno central, con peque?as modificaciones Quiz¨¢ ha sido por miedo a las p¨¦rdidas de recaudaci¨®n, a la sensibilidad recaudatoria de este impuesto. Pero ya va siendo hora de que ese miedo se pierda. ?Por qu¨¦? Pues porque la reforma que plantea el Gobierno central es tremendamente regresiva. Se separa la tributaci¨®n de los rendimientos del trabajo de los del capital y favorece mucho a ¨¦stos frente a los del trabajo: es decir se rompe la propia naturaleza del IRPF, que trata de gravar conjuntamente todas las rentas del contribuyente. Por eso, este es el momento en que las diputaciones tendr¨ªan que demostrar que la capacidad normativa la quieren ejercitar no para replicar una vez m¨¢s la reforma del Estado con dos peque?os retoques, sino para mantener una noci¨®n de justicia distributiva propia, con un impuesto que realmente sea equitativo.

P. ?Cree que le har¨¢n caso?

R. No. Es mucho m¨¢s seguro y m¨¢s c¨®modo lo otro.

P. A ra¨ªz de los contenciosos, en las instituciones vascas se ha puesto de moda el objetivo de "blindar" el Concierto. ?Lo ve factible?

R. Si por blindar el Concierto se entiende dar otro rango jur¨ªdico a las normas forales de contenido fiscal, que se aprobaran mediante ley, eso no impedir¨ªa que fueran recurribles. Es m¨¢s, si el Pa¨ªs Vasco, unilateralmente y sin consensuar previamente con el Gobierno central, aprueba determinadas medidas, ser¨¢n recurridas. Las decisiones de los jueces han sido en ocasiones cuestionables, porque se han visto obligados a decidir cu¨¢l es el equilibrio adecuado entre autonom¨ªa normativa y armonizaci¨®n, pero eso no significa que las instituciones vascas tengan siempre raz¨®n. Para que el Concierto pueda funcionar adecuadamente la soluci¨®n no es blindarlo. Lo que habr¨ªa que hacer, por un lado, es eliminar ambig¨¹edades y delimitar con mayor precisi¨®n cu¨¢l es la capacidad normativa y qu¨¦ se entiende por distorsi¨®n del mercado, y decir en un anexo que la presi¨®n fiscal equivalente se entiende que es entre m¨¢s un punto y menos un punto del tipo efectivo, y fin de la historia. Y, por otro lado, que el desarrollo del Concierto por parte de las instituciones vascas y del Estado se realice en un clima de cooperaci¨®n y consenso. Eso exige que las comisiones bilaterales previstas sean operativas.