Reflotar la Constituci¨®n Europea

Dec¨ªa Robert Schuman, en su declaraci¨®n del 9 de mayo de 1950, que "Europa no se har¨¢ de golpe ni en una construcci¨®n de conjunto; se har¨¢ mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho". Conviene recordar estas palabras, que forman parte del mito fundacional europeo, a la hora de abordar la cuesti¨®n de qu¨¦ hacer con la Constituci¨®n Europea. Parto de la base de que la condici¨®n "para hacer Europa" que Schuman pon¨ªa por delante -"crear una solidaridad de hecho"- est¨¢ ya realizada, con todas las imperfecciones que uno quiera, pero realizada, a trav¨¦s de los mecanismos de reparto de la riqueza que se establecen en el ¨¢mbito comunitario, lo que se llama vulgarmente Fondos Europeos, de los que pa¨ªses como el nuestro se han beneficiado tanto desde que somos parte de la Uni¨®n.

Si uno examina el mandato que el Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001) dio a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias de cara a la elaboraci¨®n de una Constituci¨®n, es evidente que el actual proyecto de Tratado Constitucional lo desborda con mucho. B¨¢sicamente, Laeken solicit¨® que se clarificaran las competencias de la Uni¨®n Europea, se integrara una Carta de Derechos Fundamentales en el ordenamiento jur¨ªdico comunitario, y se prepararan las instituciones comunitarias de cara a futuras ampliaciones. Sin embargo, y por razones que no puedo discutir aqu¨ª por falta de espacio, pero que tienen que ver fundamentalmente con la celebraci¨®n de la Convenci¨®n sobre el Futuro de Europa, el resultado fue el texto que hoy conocemos.

Este texto no es, precisamente, una "realizaci¨®n concreta", sino un salto hacia delante en relaci¨®n con lo que ten¨ªamos antes (los Tratados), verdaderamente exponencial. De hecho, muchos argumentaron en ese momento que la estrategia Schuman, la estrategia de los funcionalistas, hab¨ªa muerto con la aprobaci¨®n del texto constitucional.

La historia posterior a la adopci¨®n del proyecto de Constituci¨®n Europea es bien conocida por todos, por lo que no es necesario recordarla aqu¨ª de nuevo. El proceso constituyente europeo se ha paralizado, entre otras razones porque muchos Estados miembros consideran que el texto constitucional es demasiado ambicioso, ya que supone, precisamente, "una construcci¨®n de golpe" de la futura Europa. Quiz¨¢ fuera conveniente, a partir de aqu¨ª, volver a lo que sabemos que funciona en Europa, al menos de manera aproximada: la pol¨ªtica de los peque?os pasos, de las realizaciones concretas. O como dice la vieja m¨¢xima funcionalista, la estrategia del reculer pour mieux sauter.

Desde esta perspectiva, m¨¢s concreta, m¨¢s realista, se podr¨ªa pensar en eliminar de la Constituci¨®n la parte que m¨¢s dificultades ha creado en algunos Estados miembros, que es la tercera parte de la misma, la relativa a las pol¨ªticas de la Uni¨®n. En la Constituci¨®n quedar¨ªan, por tanto, las actuales partes primera, segunda, y quiz¨¢ una versi¨®n muy simplificada de la cuarta. Es decir, en la Constituci¨®n quedar¨ªa lo que tiene que haber en una constituci¨®n, que es el dise?o institucional b¨¢sico de la Uni¨®n Europea (parte primera), los derechos fundamentales (parte segunda) y la forma de modificar la Constituci¨®n (actual parte cuarta).

?Qu¨¦ hacer con las pol¨ªticas? Las pol¨ªticas se podr¨ªan integrar en lo que actualmente constituye el Tratado de la Uni¨®n Europea. Es decir, los tres tratados actuales (Uni¨®n Europea, Comunidad Europea y Euratom) se refundir¨ªan en uno s¨®lo dedicado exclusivamente a las pol¨ªticas de la Uni¨®n. La mayor innovaci¨®n que incluir¨ªa ese Tratado as¨ª refundido ser¨ªa la eliminaci¨®n de la estructura por pilares que hoy conocemos. Es decir, no ser¨ªa necesario integrar la larga lista de pol¨ªticas que establece el proyecto de Constituci¨®n en el nuevo Tratado que aqu¨ª propongo; con hacer unos ligeros retoques, y sobre todo, comunitarizar la PESC (Pol¨ªtica Exterior y de Seguridad Com¨²n) y la CPJMP (Cooperaci¨®n Policial y Judicial en Materia Penal), ser¨ªa m¨¢s que suficiente.

El encaje jur¨ªdico entre el Tratado y la Constituci¨®n vendr¨ªa establecido por la propia Constituci¨®n, que establecer¨ªa de manera clara una jerarqu¨ªa normativa de la Constituci¨®n sobre el Tratado, y de estos dos textos sobre el resto del derecho comunitario derivado.

Esta propuesta, como todas las propuestas, solamente puede valorarse en funci¨®n de sus potenciales ventajas. Desde mi punto de vista, las ventajas que la misma tendr¨ªa podr¨ªan ser las siguientes. Primero, en relaci¨®n con los pa¨ªses que ya han ratificado el texto constitucional actual, incluso por refer¨¦ndum, entiendo que la ventaja fundamental es que no ser¨ªa necesario celebrar un nuevo refer¨¦ndum, ya que el texto constitucional resultante no ser¨ªa sino una versi¨®n simplificada del anterior. Solamente deber¨ªan ratificar el Tratado, pero al consistir en un simple Tratado, no ser¨ªa necesario un nuevo refer¨¦ndum sobre el mismo (salvo que la propia Constituci¨®n nacional estipule lo contrario para los Tratados). Por ejemplo, en el caso espa?ol, no tendr¨ªamos que celebrar un nuevo refer¨¦ndum para ratificar el nuevo texto constitucional, y bastar¨ªa con la aprobaci¨®n parlamentaria para ratificar el nuevo Tratado.

Segundo, en relaci¨®n con los pa¨ªses que han rechazado la Constituci¨®n (pienso fundamentalmente en los casos franc¨¦s y holand¨¦s) entiendo que deber¨ªan celebrarse nuevos referendos en relaci¨®n con el texto constitucional resultante. Sin embargo, y dejando a un lado cuestiones de pol¨ªtica interna, que, desde mi punto de vista, son las que mejor explican los rechazos de ambos pa¨ªses al actual proyecto de constituci¨®n, ser¨ªa mucho m¨¢s sencillo defender el nuevo texto constitucional ante los electores: al fin y al cabo, ?qui¨¦n podr¨ªa oponerse a una Constituci¨®n que lo ¨²nico que hace es simplificar las instituciones comunitarias y establecer un cat¨¢logo de derechos fundamentales jur¨ªdicamente vinculantes para toda la Uni¨®n? Con respecto al Tratado, y salvo disposici¨®n constitucional nacional contraria, no ser¨ªa necesario someterlo a refer¨¦ndum, ya que bastar¨ªa con aplicar el procedimiento habitual de ratificaci¨®n de Tratados internacionales que exista en cada uno de estos pa¨ªses.

Finalmente, est¨¢n los pa¨ªses que han congelado los procesos de ratificaci¨®n constitucional. De nuevo, creo que el cambio aqu¨ª propuesto ser¨ªa un acicate para volver a poner en marcha dichos procesos, puesto que (pienso ahora fundamentalmente en el Reino Unido) siempre se podr¨ªa argumentar que el nuevo texto es m¨¢s razonable, realista, y moderado que el texto anterior.

En definitiva, quiz¨¢ deber¨ªamos tener m¨¢s presentes a los padres fundadores de la Uni¨®n a la hora de intentar el reflote de la Constituci¨®n Europea.

Antonio Estella es profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid.