Am¨¦rica Latina y su desaf¨ªo fiscal

Vivimos tiempos inciertos pero al mismo tiempo fascinantes para Am¨¦rica Latina. Hace tan s¨®lo una d¨¦cada, las econom¨ªas de la regi¨®n habr¨ªan sucumbido en un abrir y cerrar de ojos a una crisis financiera como la actual. Los efectos de la tormenta ciertamente se est¨¢n haciendo sentir y se ir¨¢n ahondando en 2009, al igual que en el resto de regiones emergentes, pero no con el dramatismo al que las econom¨ªas latinoamericanas nos ten¨ªan acostumbrados.

Un elemento clave de esta capacidad latinoamericana para capear el temporal financiero mejor que en el pasado radica en el buen anclaje fiscal de las econom¨ªas regionales, que permite una mayor resistencia a los choques externos. No obstante, lo particular de la fiscalidad es que ofrece un ejemplo de la progresiva madurez de la pol¨ªtica econ¨®mica en buena parte de Am¨¦rica Latina, madurez que dar¨¢ buenos r¨¦ditos en momentos dif¨ªciles como los que se avecinan.

La legitimidad fiscal s¨®lo se puede lograr recaudando m¨¢s, pero sobre todo gastando mejor

Los impuestos sobre la renta personal aportan s¨®lo un 4% del total de los ingresos fiscales

Seg¨²n nuestro nuevo informe Perspectivas Econ¨®micas de Am¨¦rica Latina 2009 del Centro de Desarrollo de la OCDE, la mayor¨ªa los Gobiernos latinoamericanos (existen siempre excepciones) ha tomado durante los ¨²ltimos a?os medidas fiscales adecuadas para afrontar un contexto cr¨ªtico como el actual. Entre los avances, se ha producido una mejora significativa en la gesti¨®n de la deuda p¨²blica, se ha rebajado el d¨¦ficit fiscal y se han adoptado importantes iniciativas de responsabilidad fiscal, como la creaci¨®n de fondos de estabilizaci¨®n. La regi¨®n ha sido tambi¨¦n pionera en innovaciones fiscales que abarcan desde modalidades especiales de transferencia condicional de dinero en efectivo a interesantes proyectos de presupuestos participativos.

Pese a lo conseguido, a¨²n queda mucho camino por delante. La actual tormenta desatada en los pa¨ªses desarrollados s¨®lo agudiza la urgencia de medidas, aunque lleva tambi¨¦n a lamentar el tiempo desaprovechado durante estos ¨²ltimos a?os de bonanza, ahora desafortunadamente por detr¨¢s. Nuestro an¨¢lisis de los sistemas tributarios latinoamericanos reconoce los avances, pero subraya tambi¨¦n las muchas deficiencias que la fiscalidad sigue arrastrando en la regi¨®n. Por ejemplo, el ¨ªndice de volatilidad de los ingresos p¨²blicos sigue siendo elevado, y, sobre todo, la estructura de la recaudaci¨®n demasiado regresiva: los ingresos dependen en exceso de fuentes no tributarias -como las tarifas a las exportaciones y explotaci¨®n de recursos naturales, todos ellos sometidos a las volatilidades que estamos ahora presenciando- y tambi¨¦n de impuestos indirectos que gravan el consumo. Por el contrario, los impuestos sobre la renta personal, que suelen ser mucho m¨¢s progresivos al gravar seg¨²n el nivel de ingresos, aportan s¨®lo un 4% del total de ingresos fiscales de Latinoam¨¦rica, frente a un 27% en los pa¨ªses de la OCDE.

En el campo del gasto p¨²blico, el panorama tambi¨¦n ofrece mucho margen de mejora. Entre 1990 y 2006, el gasto p¨²blico supuso un 25% del PIB en Am¨¦rica Latina, lo que contrasta con el 44% alcanzado en los pa¨ªses de la OCDE. Menos dinero recaudado es obviamente sin¨®nimo de menos dinero para gastar, aunque nuestro informe no pone el acento tanto en la cantidad, sino en la calidad. La comparaci¨®n del rendimiento estudiantil en Chile y M¨¦xico con pa¨ªses que gastan lo mismo por estudiante, como Lituania, es ilustrativa de que los Gobiernos latinoamericanos contin¨²an gastando de manera ineficiente y en particular demasiado poco en aquellas pol¨ªticas con mayor impacto en el aprendizaje y los resultados, como el n¨²mero de horas que los alumnos dedican a sus clases o la mejora en las pol¨ªticas de admisi¨®n de los centros educativos.

Toda reforma que pretenda promover la calidad fiscal en los pa¨ªses de Am¨¦rica Latina debe tener en cuenta estos problemas y plantear soluciones que permitan explotar al m¨¢ximo el potencial de la fiscalidad como motor del desarrollo. Los logros fiscales se ponen especialmente a prueba en contexto dif¨ªciles, como el actual, y es precisamente ahora cuando conviene resaltar c¨®mo la pol¨ªtica fiscal puede contribuir a un crecimiento econ¨®mico que no d¨¦ la espalda a la equidad.

Poner las pol¨ªticas fiscales que promueven el crecimiento y la igualdad al menos al mismo nivel que las destinadas a estabilizar la producci¨®n y los precios es perentorio.

Una pol¨ªtica fiscal basada en la equidad y la efectividad puede y debe constituir el mejor ant¨ªdoto contra el caudillismo fiscal del que a¨²n adolecen numerosos sistemas latinoamericanos y que explica los bajos niveles de legitimidad fiscal que encontramos hace un a?o, cuando publicamos nuestro anterior informe. Si los ciudadanos tienen la certeza de que sus gobiernos recaudan de manera justa y gastan adecuadamente estar¨¢n m¨¢s dispuestos a cumplir con sus obligaciones fiscales, lo que a su vez redundar¨¢ positivamente en la propia legitimidad democr¨¢tica. Unos niveles elevados de legitimidad fiscal ayudan a consolidar la confianza de la ciudadan¨ªa en las instituciones p¨²blicas.

Por el contrario, una sociedad desigual donde los bienes p¨²blicos son escasos, de baja calidad y donde la presi¨®n tributaria no se corresponde con el nivel de ingresos es un sistema en el que la desconfianza hacia las instituciones es mayor. La pol¨ªtica fiscal, con sus desaf¨ªos y oportunidades, puede y debe ser uno de los ejes de ese di¨¢logo sobre c¨®mo Latinoam¨¦rica puede avanzar en su agenda de desarrollo y consolidaci¨®n democr¨¢tica.

Inyectar mayor progresividad en los gastos es al final tambi¨¦n la historia de la democracia. Su consolidaci¨®n va de la mano de una mayor legitimidad fiscal, que s¨®lo se puede lograr recaudando m¨¢s pero sobre todo gastando mejor, es decir, no forzosamente m¨¢s, sino de manera m¨¢s eficiente y m¨¢s progresiva, de modo poder as¨ª alcanzar las poblaciones m¨¢s pobres de la regi¨®n que ser¨¢n, inevitablemente, las que nuevamente sufrir¨¢n m¨¢s el impacto de la actual crisis financiera y macroecon¨®mica global.

Javier Santiso es director del Centro de Desarrollo de la OCDE.