Estado de bienestar y Estado Auton¨®mico

Uno de los grandes retos a los que se enfrenta Espa?a es el de asegurar la sostenibilidad del Estado de bienestar en un contexto demogr¨¢fico muy desfavorable. El r¨¢pido proceso de envejecimiento en el que estamos inmersos implica que la carga de financiar los servicios p¨²blicos recaer¨¢ sobre una fracci¨®n cada vez m¨¢s peque?a de la poblaci¨®n. S¨®lo un dato a t¨ªtulo de ejemplo. En 2008, cada persona en edad de trabajar ten¨ªa "a su cargo" 0,25 potenciales pensionistas y deb¨ªa financiar la atenci¨®n sanitaria del equivalente de 1,52 personas (incluy¨¦ndose a s¨ª mismo). En 2060, lo m¨¢s probable es que ambas cifras hayan aumentado a algo m¨¢s del doble. Las cosas podr¨ªan ir todav¨ªa peor o algo mejor dependiendo de c¨®mo evolucionen la inmigraci¨®n y la natalidad, pero la tendencia es clara: la estructura de la pir¨¢mide poblacional va a ser cada vez m¨¢s adversa durante un per¨ªodo de varias d¨¦cadas, con los problemas que esto comporta para nuestras finanzas p¨²blicas.

Las autonom¨ªas gastan y el Gobierno carga con la subida de impuestos

Con la ¨²nica excepci¨®n de las pensiones, los servicios p¨²blicos que conforman el Estado de bienestar (educaci¨®n, sanidad y servicios sociales) est¨¢n en nuestro pa¨ªs en manos de las administraciones regionales. Y a la inversa: desde el punto de vista del gasto que administran, las comunidades aut¨®nomas son poco m¨¢s que las entidades gestoras del Estado de bienestar. Esta doble coincidencia deber¨ªa desempe?ar un papel fundamental a la hora de dise?ar los mecanismos de financiaci¨®n regional, aunque hasta el momento no lo ha hecho. Por un lado, no parece razonable que los presupuestos de las entidades gestoras del sistema educativo y sanitario est¨¦n sujetos a fuertes fluctuaciones c¨ªclicas. Por otro, el sistema deber¨ªa estar dise?ado con un cierto sesgo hacia la contenci¨®n del gasto.

El sistema que tenemos, sin embargo, consigue hacer justo lo contrario de lo que ser¨ªa deseable en ambas dimensiones. Los ingresos auton¨®micos son demasiado sensibles al ciclo y, a la vez, el sistema genera un sesgo al alza en la evoluci¨®n del gasto auton¨®mico. Este sesgo existe por dos motivos. Primero, porque el sistema ahorra a las comunidades aut¨®nomas los costes pol¨ªticos de dar la cara y pedir m¨¢s recursos a sus ciudadanos, con lo que se pierde el freno natural a la expansi¨®n del gasto. Y segundo, porque el modelo ha funcionado en la pr¨¢ctica con una asimetr¨ªa fundamental. En malos tiempos, se cuenta con la garant¨ªa de que el Estado aportar¨¢ recursos para asegurar que los servicios fundamentales pueden seguir funcionando, pero estos recursos no se retiran cuando las cosas mejoran. De esta forma, la expansi¨®n del gasto que se produce en la fase de expansi¨®n tiende a consolidarse, y las comunidades inician cada ciclo con una participaci¨®n m¨¢s elevada en los recursos p¨²blicos totales.

La experiencia de los ¨²ltimos a?os es elocuente. Entre 2002 y 2007, los ingresos (a competencias homog¨¦neas) de las comunidades aut¨®nomas de r¨¦gimen com¨²n, aumentaron en 1,4 puntos, desde el 10,5% hasta el 11,9% del PIB del mismo territorio. Puesto que las autonom¨ªas en su conjunto mantuvieron un ligero d¨¦ficit durante todo el per¨ªodo, su gasto ha tenido que crecer en aproximadamente la misma proporci¨®n. Esto ha sido posible gracias a una especie de burbuja fiscal que tiene mucho que ver con el boom de la vivienda, pero no s¨®lo con ¨¦l. Durante el mismo per¨ªodo, los componentes m¨¢s vol¨¢tiles de la base tributaria se dispararon al alza en m¨¢s de 15 puntos del PIB, con el consiguiente aumento de los ingresos tributarios auton¨®micos y estatales.

Tras 2007, sin embargo, cambian las tornas. La relaci¨®n entre la base tributaria y el PIB vuelve de golpe a niveles m¨¢s normales (para deprimirse en 2009) y la recaudaci¨®n tributaria se desploma. Tambi¨¦n lo hace, l¨®gicamente, la financiaci¨®n auton¨®mica, que experimenta una reducci¨®n muy superior a la del PIB. Mientras que ¨¦ste pr¨¢cticamente no ha variado entre 2007 y 2009 si lo medimos a precios corrientes, la financiaci¨®n que aporta el sistema todav¨ªa vigente se ha reducido durante el mismo per¨ªodo en m¨¢s de un 30%, lo que supone 3,7 puntos de PIB. En parte en respuesta a esta dif¨ªcil situaci¨®n, el Gobierno central se ha comprometido a inyectar algo m¨¢s de 11.000 millones adicionales en el sistema de financiaci¨®n con motivo de su reforma.

Que el Estado intente ayudar a las comunidades aut¨®nomas a mantener en funcionamiento los servicios esenciales en una situaci¨®n como la actual es l¨®gico y muy deseable. Lo que lo es menos es que la inyecci¨®n de recursos no sea una ayuda puntual para superar una situaci¨®n de crisis sino una transferencia permanente de una fracci¨®n determinada de los recursos tributarios agregados. Si las cosas volviesen ma?ana m¨¢gicamente a la situaci¨®n de 2007, las comunidades aut¨®nomas estar¨ªan en una situaci¨®n presupuestaria todav¨ªa mucho mejor de la que disfrutaban entonces, y caben pocas dudas de que encontrar¨ªan r¨¢pidamente la forma de gastar sus nuevos ingresos, contando con que el Estado volver¨ªa a salir en su ayuda en caso necesario. Un agravante adicional es que la transferencia de recursos ha sido un regalo, sin coste pol¨ªtico alguno para los Gobiernos regionales. El que ha tenido que subir los impuestos para financiarla ha sido el Gobierno central. La operaci¨®n es, por tanto, redonda y se volver¨¢ a intentar en el futuro.

La discusi¨®n precedente apunta a la necesidad de redise?ar algunos elementos "t¨¦cnicos" del sistema de financiaci¨®n regional a la luz de la experiencia reciente y con un ojo puesto en los retos de largo plazo con los que nos enfrentamos. Con el fin de garantizar el buen funcionamiento y la ordenada planificaci¨®n de los servicios fundamentales del Estado de bienestar, ser¨ªa deseable desvincular en la medida de lo posible los presupuestos auton¨®micos de las fluctuaciones c¨ªclicas de la econom¨ªa. Pero para que esto no se reduzca a un seguro asim¨¦trico contra reducciones de ingresos que se traducir¨ªa en un mayor crecimiento del gasto, el mismo principio ha de aplicarse tambi¨¦n en la parte alta del ciclo, moderando el crecimiento de los ingresos en per¨ªodos de bonanza.

?C¨®mo se hace esto? B¨¢sicamente se tratar¨ªa de ligar los ingresos auton¨®micos a agregados menos vol¨¢tiles de los que se utilizan actualmente como referencia. La participaci¨®n auton¨®mica en los grandes tributos compartidos y las transferencias estatales ligadas a los Fondos de Suficiencia, Garant¨ªa y Convergencia no deber¨ªan estar estrictamente ligadas a la recaudaci¨®n l¨ªquida por caja de cada a?o, como sucede ahora, sino a magnitudes corregidas que intenten aproximar lo que ser¨ªan los ingresos tributarios en circunstancias normales. El mismo principio deber¨ªa aplicarse tambi¨¦n a los tributos cedidos totalmente a las comunidades. Al menos parte de la recaudaci¨®n extraordinaria por encima de la norma deber¨ªa destinarse obligatoriamente a un Fondo de Estabilizaci¨®n, que se nutrir¨ªa tambi¨¦n con el "exceso" de recaudaci¨®n de los tramos auton¨®micos del IVA, IRPF y Especiales en la parte alta del ciclo y servir¨ªa para estabilizar los ingresos auton¨®micos en la parte baja. La aportaci¨®n extraordinaria del Estado al nuevo sistema podr¨ªa servir para poner en marcha este Fondo, pero no deber¨ªa consolidarse de forma permanente. Para evitar que las comunidades puedan deshacer por otra v¨ªa esta limitaci¨®n de ingresos, sus posibilidades de endeudamiento deber¨ªan restringirse severamente.

?ngel de la Fuente es investigador en el Instituto de An¨¢lisis Econ¨®mico (Consejo Superior de Investigaciones Cient¨ªficas).