Unas instituciones superfluas

"La creaci¨®n de la Administraci¨®n perif¨¦rica de la Comunidad aut¨®noma no debe llegar a producirse en ning¨²n caso. Las Diputaciones provinciales deben quedar convertidas en el escal¨®n administrativo intrarregional b¨¢sico y ejercer¨¢n ordinariamente las competencias administrativas que pertenecen a las Comunidades". El Informe de la Comisi¨®n de Expertos sobre Autonom¨ªas llevaba toda la raz¨®n en 1981 para defender ardientemente que las Diputaciones deber¨ªan de ser las administraciones perif¨¦ricas de las Comunidades. Entre el Estado y los municipios solo hay espacio para una administraci¨®n y era l¨®gico optar por la que ten¨ªa una experiencia de m¨¢s de ciento cincuenta a?os y una eficacia probada m¨¢s que aceptable.

Sin embargo, todas las nuevas Comunidades -incluidas aquellas que, como la andaluza, plasmaban en su Estatuto la opini¨®n del profesor Garc¨ªa de Enterr¨ªa y su equipo- no solo se dotaron de sus propios servicios perif¨¦ricos nada m¨¢s dar sus primeros pasos, sino que lejos de fortalecer a sus diputaciones las han debilitado hasta el agotamiento, con la excepci¨®n de la Comunidad vasca. La raz¨®n pol¨ªtica pudo m¨¢s que la t¨¦cnica: ning¨²n poder p¨²blico quiere ser invisible para sus administrados, ni quiere verse mediatizado a la hora de nombrar a sus servidores. As¨ª las cosas, treinta a?os despu¨¦s de la creaci¨®n del Estado auton¨®mico, las 37 Diputaciones de r¨¦gimen com¨²n sobrevivientes han perdido el grueso de sus tradicionales competencias (especialmente sanidad y gesti¨®n de carreteras, reducida al m¨ªnimo) y han debido reinventarse partiendo de la competencia gen¨¦rica de fomento, reforzando la muy compartida funci¨®n cultural y justificarse te¨®rica y pol¨ªticamente bas¨¢ndose en su papel de apoyo y asesoramiento a los municipios, sobre todo los m¨¢s peque?os. Por eso, es f¨¢cil ver a las diputaciones promoviendo museos, participando en ferias y subvencionando mil y un evento, incluidas las compa?¨ªas ¨¢reas, que encuentran un socio generoso para aterrizar en un determinado aeropuerto. Menos competencias, pero parad¨®jicamente m¨¢s funcionarios y m¨¢s gastos. Y m¨¢s personal de libre designaci¨®n -con situaciones tan rid¨ªculas como la de la Diputaci¨®n de Almer¨ªa donde en 2007 se contrataron 42 asesores- pues una de las funciones latentes de las diputaciones consiste en ser, en buena medida, refugio de los partidos pol¨ªticos donde no pocos de sus liberados encuentran cobijo. Por no hablar de su funci¨®n de ariete contra las Administraciones p¨²blicas de signo contrario, como muy bien podemos ver con cierta frecuencia los andaluces observando m¨¢s de una controversia entre nuestras capitales de provincias (seis en manos del PP) y sus respectivas diputaciones (PSOE).

Pero incluso en un panorama id¨ªlico de buen gobierno, las diputaciones no tienen ya una funci¨®n propia que no se solape con las de la Comunidad Aut¨®noma respectiva, su actividad es redundante; lo que lleva a desajustes de todo tipo, que las autoridades de vez en cuanto tratan de solventar poniendo un poco de l¨®gica, como sucedi¨® hace tres a?os en Andaluc¨ªa donde la Junta y las diputaciones intercambiaron la gesti¨®n de un buen n¨²mero de carreteras. Como las competencias de Comunidades y Diputaciones son concurrentes, lo m¨¢s que podemos esperar es que se produzcan situaciones de colaboraci¨®n cuando haya buena voluntad (como la de patrocinios m¨²ltiples de la misma actividad) y sana competencia cuando falte. Pero en ambos supuestos falla la eficiencia, el suministro de bienes y servicios a municipios y ciudadanos al menor coste posible. Al hablar de costes, ahora que estamos en plena crisis econ¨®mica, podemos citar otro campo donde las diputaciones no salen bien paradas, en la deuda p¨²blica: siendo tradicionalmente instituciones saneadas, contra toda l¨®gica razonable han perdido buena parte de su solvencia y desde los 254.244.000 euros que debe la Diputaci¨®n de Valencia, la m¨¢s endeudada de las de r¨¦gimen com¨²n (para un presupuesto de gastos en 2009 de 528.204.154), todas contribuyen de manera desproporcionada a su tama?o (5.825.000 millones de euros en total) a elevar la deuda p¨²blica espa?ola.

Escasas competencias. Alto n¨²mero de funcionarios, facilidad para el nepotismo. Nula gobernanza. Poca eficacia, raqu¨ªtica eficiencia. Deuda y d¨¦ficit por encima de los pactos de estabilidad. El balance actual de las diputaciones es tan negativo que nadie en el mundo acad¨¦mico defiende el status quo. Por eso, los defensores de las diputaciones proponen reforzar su car¨¢cter de entidades locales, ayuntamiento de ayuntamiento, redes locales y otras ideas inteligentes similares, en las que desgraciadamente no creo: pienso que 30 a?os despu¨¦s, cuando por todos lados se aplican econom¨ªas de escala y los desarrollos t¨¦cnicos acortan distancias, el Informe Enterr¨ªa sigue siendo v¨¢lido y t¨¦cnicamente no cabe una administraci¨®n entre la del Estado y la municipal. Y como ser¨ªa irreal pedir la abolici¨®n de la administraci¨®n perif¨¦rica de las comunidades, hay que pedir la abolici¨®n de las diputaciones.

Pero como todo no puede ser fr¨ªa t¨¦cnica administrativa, contra mi conclusi¨®n se pueden esgrimir dos argumentos de peso: uno constitucional -que la Constituci¨®n obliga a mantenerlas- y otro social, que en muchos territorios (pienso en las dos Castillas, en Andaluc¨ªa) su supresi¨®n se ver¨ªa como una prueba m¨¢s del centralismo regional y un debilitamiento de los intereses provinciales. No voy a revivir aqu¨ª mi fracasada tesis de combatir el centralismo sevillano cambiando de sitio la capital andaluza, sino que me atrever¨¦ a proponer otra: las Diputaciones de r¨¦gimen com¨²n podr¨ªan subsistir como unos entes representativos locales, para expresar y defender los intereses provinciales, pero sin funciones ejecutivas. Una organizaci¨®n al modo de los antiguos Departamentos franceses, que era poco m¨¢s o menos lo que preve¨ªa la Ley catalana de Diputaciones en 1980, que en su momento el Tribunal Constitucional anul¨®. Claro que desde 1981 han pasado mucho a?os y a lo mejor ahora una Ley B¨¢sica de R¨¦gimen Local con ese contenido ya no ser¨ªa inconstitucional, siempre que se partiera de un supuesto b¨¢sico: el acuerdo de los dos grandes partidos. Contra ese obst¨¢culo, confieso que no tengo ninguna propuesta.

*Agust¨ªn Ruiz Robledo es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada